Au Liban, la pieuvre clientéliste en mal de vivres

Difficile de faire plus protocolaire que des funérailles au Liban. Youssef*, étudiant dans l’une des meilleures universités du pays, a pu le constater l’année dernière après la mort de son père. Pendant plusieurs jours, il a fait ce que tout bon Libanais doit faire en pareilles circonstances : accueillir les proches, et surtout les moins proches, qui viennent présenter leurs condoléances, se lever, se rasseoir, se relever, se forcer à sourire et à faire la discussion. Du monde il n’en a pas manqué, venus de tous les villages voisins du Sud. Et pour cause : médecin et président du conseil d’administration d’un des hôpitaux les plus réputés de la région, son père était proche du mouvement Amal, bien ancré au Sud et réputé pour sa générosité auprès de ses affidés. C’est là que l’histoire devient intéressante. Alors qu’il s’échappe du salon des condoléances pour fumer une cigarette, le jeune homme aperçoit deux voitures aux vitres teintées, avec des plaques sur lesquelles est mentionné le mot « Parlement ». Il se précipite pour accueillir les visiteurs, deux députés de la circonscription de Zahrani (fief du président de la Chambre, Nabih Berry) qu’il reconnaît au premier regard. « C’est une grande perte pour les patients, pour la région et pour vous », lui dit l’un des deux députés en le serrant dans ses bras. Puis de lui murmurer à l’oreille : « Tout ce dont vous avez besoin, nous pouvons vous le procurer. » Quelques jours plus tard et comme par magie, la totalité des frais de scolarité du jeune homme, qui s’élevaient à plus de 20 000 dollars par an, étaient payés.

Au royaume du clientélisme, l’anecdote de Youssef fait sourire sans pour autant choquer qui que ce soit. On ne compte plus les familles libanaises qui ont eu recours, ne serait-ce qu’une fois, à l’aide d’un parti politique ou d’un zaïm. Tout le monde sait que cela existe et tout le monde sait ce que le généreux donateur attend en retour du service rendu. Mais c’est l’ampleur de ce système qui repose sur une mentalité inscrite dans l’ADN du Liban qui est souvent méconnue. Le clientélisme n’est pas seulement une pratique courante au pays du Cèdre, c’est un virus qui s’est répandu dans toutes les veines de l’État, du monde des affaires à la justice, en passant par l’éducation et l’administration. Il prospère sur l’incapacité de l’État à fournir les services de base à ses citoyens, jusqu’à devenir l’une des principales causes de ce dysfonctionnement. Mais, aujourd’hui, du fait de la crise, les sources de cette manne sont en phase d’assèchement, ce qui n’est pas sans conséquences sur les rapports futurs entre gouvernants et gouvernés.

Comment ça marche ? A priori comme partout où l’État est quasi inexistant. À une demande – d’argent, d’emploi, de service – va répondre une offre collective ou individuelle. C’est le deal de base, qui pourrait être résumé ainsi : « Je paie les frais d’université de ton fils, en contrepartie de quoi tu voteras pour moi. » Mais le Liban n’est pas un système clientéliste comme les autres. Au premier virus va venir s’en greffer un autre, tout aussi délétère pour l’État lorsqu’il en abuse : le confessionnalisme. L’échange de bons procédés dépend ainsi le plus souvent – mais pas toujours – de l’appartenance communautaire des différents protagonistes. Chaque parti ou zaïm utilise ce système pour asseoir son autorité non seulement sur sa communauté, mais aussi sur sa région, ce qui peut impliquer d’aider des personnes d’une autre communauté si elles peuvent aussi servir ses intérêts. « Cela fonctionne comme un système mafieux. Pour obtenir un service normalement offert par l’État, il faut souvent passer par les hommes politiques de sa communauté », décrit un président de municipalité dans le Chouf, qui a requis l’anonymat. « La distribution de la rente lie la communauté à son oligarque. Le pouvoir est ensuite exercé au niveau national par cette coalition de chefs communaux », résume Ishac Diwan, professeur d’économie à l’École normale supérieure (Paris) et titulaire de la chaire socio-économie du monde arabe de l’Université Paris-sciences et lettres.

(Lire aussi : La loi des parrains, l'édito de Issa GORAIEB)

« Les Libanais ne sont pas reconnaissants »

Le clientélisme bat son plein en période électorale, au moment où l’offre et la demande font monter les enchères. « Les gens nous appellent et nous proposent leurs voix contre une certaine somme, qui peut aller jusqu’à 1 000 dollars. Plus la personne a de voix “à vendre”, plus le prix est élevé », raconte un candidat aux dernières élections dans une région chrétienne, qui a souhaité garder l’anonymat. Selon le dernier baromètre mondial de la corruption (GCB) pour le Moyen-Orient et l’Afrique du Nord, publié par l’organisation mondiale anticorruption Transparency International, 47 % de la population libanaise s’est vu proposer de l’argent contre sa voix en période électorale.

Deux types d’offres se complètent ou se concurrencent sur la scène politique. Celle du notable, leader traditionnel ou nouveau riche, qui entretient une relation directe avec ses « clients », et celle du parti, plus organisé et plus froid. Le notable utilise généralement ses propres fonds pour alimenter le système, même si son intégration à celui-ci lui permet par ailleurs de s’enrichir ou au moins d’étendre sa sphère d’influence. Le facteur risque est plus important pour le notable qui a de plus en plus de mal à être élu face à la concurrence des partis. D’autant que rien ne garantit que, malgré le service rendu, le « client » votera pour lui le jour venu. « Les Libanais ne sont pas reconnaissants. Cela fait des années que j’entretiens des milliers de familles, et ils m’oublient au moment des élections », se plaint un candidat, souhaitant rester anonyme, ayant perdu aux dernières élections législatives.

Les partis ont davantage de moyens et sont généralement plus organisés, mais l’essence du quotidien du député reste la même : entretenir la relation avec le « client ». Cela veut dire être obligé d’aller aux mariages et, plus important, aux enterrements, ou être capable de rendre un service à n’importe quelle heure de la journée et de la nuit. Par exemple ? Payer la facture d’hôpital, asphalter une route, trouver un travail pour le neveu ou encore permettre à une cousine de bénéficier d’une bourse. « Le Liban fonctionne comme ça : avec un appel téléphonique tu peux changer la vie des gens », résume un vieux militant au sein d’un parti chrétien, ayant lui aussi souhaité conserver l’anonymat.

(Lire aussi : Camille Abousleiman : Seules des figures crédibles peuvent mener les réformes)

« 40 % de mon temps »

Ce fonctionnement, c’est encore les politiques qui en parlent le mieux. « Au début j’organisais chaque semaine une journée portes ouvertes, mais je me suis très vite rendu compte que ce n’était pas efficace car tous les jours des gens affluaient à mon bureau, à la maison ou au Parlement afin que je réponde à leurs demandes », raconte à L’OLJ Élias Hankache, député Kataëb du Metn, qui, contrairement à d’autres, estime qu’il ne faut pas avoir honte de cette partie du travail. Et de poursuivre : « Répondre à ce type de demandes me prend environ 40 % de mon temps de travail en tant que député. J’ai également deux personnes qui m’aident à gérer cela au bureau. Il m’arrive de passer un coup de fil devant les personnes qui me sollicitent par exemple, pour leur prouver que je fais tout mon possible pour les aider. » Le député du Metn assure qu’il essaye d’aider tous ceux qui viennent le voir et qui sont dans le besoin, indépendamment de leur région d’origine.

Les services rendus par un député, répétés au quotidien, peuvent lui faire gagner ou perdre une élection puisqu’elle lie ses intérêts à celui de ses « clients ». Plus ils sont importants, plus ils seront susceptibles d’obtenir un traitement de faveur. « Il existe généralement plusieurs cercles de clients : tout d’abord un noyau avec des riches partisans qui sont les principaux bénéficiaires et financent la plupart des activités politiques ; un deuxième cercle est composé de clients politiques actifs qui jouent divers rôles (militants et autres relais sur le terrain) ; et un troisième cercle est formé par les familles qui bénéficient de temps en temps de faveurs (services) et doivent jouer en contrepartie des rôles secondaires (voter, manifester) », explique Ishac Diwan.

Dans un tel système, il y a forcément des gagnants et des perdants. Mais l’origine du dysfonctionnement vient de ce que l’on a coutume d’appeler le nerf de la guerre : l’argent ! Comment une oligarchie qui ne dispose pas de ressources importantes peut-elle en effet nourrir la pieuvre ? Tout simplement en puisant dans les caisses de ce même État qu’elle est censée servir. « Pour pouvoir distribuer des rentes aux clients, celles-ci doivent être extraites de l’économie – secteur public et privé – ou d’acteurs externes », dit Ishac Diwan.

(Lire aussi : Thaoura 2.0... Et ce n’est que le début, le billet de Médéa Azouri)

« On a déjà quelqu’un de chez nous pour ce poste »

D’un côté, les zaïms font tout pour empêcher l’éclosion d’un État fort, dont le contrôle pourrait leur échapper. De l’autre, ils ont transformé l’État en vache à lait au service de leur propre intérêt. Le recrutement dans la fonction publique en est le meilleur exemple.

Il est difficile d’obtenir des statistiques exactes sur l’ampleur du phénomène. À tel point que même le ministère des Finances n’a pas réussi à estimer correctement en 2017 le coût de l’augmentation des salaires des agents publics qui s’est révélé être de 70 % supérieur à ce qui avait était initialement budgété. Selon les estimations, la fonction publique compterait environ 270 000 employés, dont 30 % seraient fictifs. Un véritable fardeau pour l’État car leurs salaires et allocations ne représentent pas moins de 40 % du total des dépenses publiques, contre une moyenne de 31 % dans la zone MENA et de 15 % dans les pays de l’OCDE.

Malgré la forte détérioration des finances publiques ces deux dernières années, la classe politique n’a pas renoncé à cette vache à lait. Peu avant les élections de 2018, près de 5 000 nouveaux postes avaient été illégalement créés dans la fonction publique en dépit d’une loi votée quelques mois auparavant par cette même classe politique qui prévoyait le gel de tout recrutement.

L’enjeu de la bataille pour le contrôle des ministères est celui de la captation des ressources. Chaque ministère constitue, pour le parti politique en place, une manne financière qu’il pourra utiliser pour conforter son assise. « L’argent public est très souvent capté par les partis à des fins confessionnelles et électorales », raconte un chef d’entreprise travaillant régulièrement avec l’État. « Deux agences gouvernementales, chacune contrôlée par un parti politique, peuvent tirer des conclusions très différentes sur les investissements prioritaires au sein d’un même secteur. Autrement dit, les partis politiques vont se battre pour que leurs fiefs bénéficient de l’investissement public », poursuit-il. « J’ai déjà été confronté à des cas où le président de la municipalité expliquait qu’il n’avait pas besoin d’un investissement public et où le ministre insistait pour que cela soit quand même fait pour montrer aux habitants que leur région est, grâce à lui, privilégiée », dit-il encore.

L’Université libanaise, et ses dizaines de milliers d’étudiants, ne fait pas exception à la règle. « C’est une petite image du Liban », raconte un responsable au sein de l’université, qui a requis l’anonymat. « Les partis chiites ont la main sur l’université. Pour la nomination des enseignants ils viennent te voir avec une liste de noms et te disent : c’est soit eux, soit personne », poursuit-il. « Quand tu donnes une bourse à un étudiant ou un poste à un professeur, tu t’assures que toute la famille va voter pour toi aux prochaines élections », dit-il encore. « Le fait d’appartenir à une communauté ne te garantit pas le soutien du parti de cette communauté, quelles que soient tes qualifications. Si tu ne fais pas partie du clan, le parti vient te voir et te dit : “tu es bien mais on a déjà quelqu’un de chez nous pour ce poste”. »

Tout le secteur public est concerné, de l’école à l’hôpital en passant bien sûr par la justice. « Il y a toujours eu une intervention politique au sein du système judiciaire libanais. Mais elle existe maintenant à tous les niveaux », raconte un juge, au milieu de sa carrière, sous le couvert de l’anonymat. « Pour les dernières nominations, au sein de chaque communauté, les partis politiques ont fait un classement des juges des plus loyaux aux moins loyaux. Ils ne veulent pas seulement des gens qui leur sont proches et qui peuvent leur rendre des services, ils veulent qu’ils soient tout simplement à leur service », dit-il encore. Comment cela se passe concrètement ? « Lorsqu’on est confronté à un cas qui concerne de près ou de loin un homme politique, on reçoit un coup de fil soit de l’homme politique ou de ses proches, soit d’un grand juge qui lui est fidèle. Si tu dis non, tu n’es pas menacé, mais cela a des répercussions sur ta carrière », résume-t-il.

(Lire aussi : Lutte contre la corruption : une vieille rengaine plus que jamais d’actualité)

« C’est devenu le jeu lui-même »

Le secteur privé peut aussi être confronté à de telles pratiques, la frontière entre les cercles politiques et affairistes étant poreuse au Liban. « Les faveurs accordées à certaines entreprises – également appelées copains politiques – permettent à celles-ci de réaliser des bénéfices sans être efficaces, d’augmenter leurs parts de marché et de se comporter comme si elles étaient en situation de monopoles », explique Ishac Diwan.

Le domaine des télécoms est un véritable cas d’école. Le Liban est l’un des pays où ces services coûtent le plus cher, avec une qualité peu enviable. En cause, une gouvernance plus que chaotique qui freine tout développement possible. L’ex-secrétaire général du Haut Conseil pour la privatisation et les partenariats, Ziad Hayek, est familier du dossier pour avoir tenté pendant plus d’une quinzaine d’années d’engager une privatisation de ce secteur en vue de « fournir un service de qualité et à bas prix ». « Privatiser aurait empêché les dirigeants de continuer à contrôler les recettes publiques générées par ce secteur. Ils ont par exemple utilisé les contrats de management de la téléphonie mobile pour faire embaucher des gens dans Alfa et Touch, et pour financer des projets culturels et sportifs qui leur sont affiliés. Ils intervenaient aussi sur des appels d’offres pour des équipements et se remplissaient les poches », se souvient, amer, Ziad Hayek.

« Les conditions d’attribution des marchés publics au Liban sont particulièrement opaques. On y trouve par exemple des contrats de gré à gré dans une proportion bien plus importante que chez nos pays voisins », dit le chef d’entreprise qui travaille régulièrement avec l’État. « Il existe aussi des cas où l’appel d’offres est fait sur mesure, pour s’assurer que l’entreprise souhaitée l’emporte. On sait que cela fait partie du jeu partout dans le monde. Mais au Liban c’est devenu le jeu lui-même », ajoute-t-il. Même dans le secteur naissant des énergies renouvelables, les entreprises qui espèrent être considérées éligibles par le Centre libanais pour la conservation de l’énergie (LCEC, rattaché au ministère de l’Énergie et de l’Eau) pour les appels d’offres publics doivent d’abord s’arranger pour être dans les petits papiers de cet organisme. Comment ? En s’acquittant des frais de participation, pouvant s’élever à 15 000 dollars par entreprise, aux forums d’exposition organisés annuellement par le LCEC.

« Ces pratiques ont miné le secteur privé car elles exercent une concurrence déloyale sur le reste des entreprises et ont conduit à des dépenses publiques excessives qui ont mené à un déficit public de plus en plus important et donc à un surendettement de l’État à des taux d’intérêt élevés : or c’est à cause de la hausse des taux d’intérêt que le secteur privé ne peut plus emprunter pour investir et créer de la croissance », analyse Fouad Rahmé, président du Rassemblement des dirigeants et chefs d’entreprise libanais (RDCL, organisation patronale).

Cette pratique, utilisée à outrance pendant des décennies, est aujourd’hui à bout de souffle. L’État était endetté à hauteur de 151 % du PIB en 2018 avec un taux de croissance de 0,2 %. Les caisses sont vides, ce qui complique sérieusement la distribution des ressources. « Il est devenu impossible pour la coalition au pouvoir d’augmenter les rentes nécessaires pour maintenir le système stable, sans provoquer une détérioration majeure de l’économie », analyse Ishac Diwan. Autrement dit : le gâteau est de plus en plus petit, mais de plus en plus de personnes veulent se le partager. Une éventuelle aide internationale étant conditionnée à des réformes structurelles, qui impliquent notamment de réduire les dépenses publiques et donc par conséquent de réduire encore la part de personnes bénéficiant du clientélisme, le système semble être réellement en panne.

« Un vrai changement »

La révolution du 17 octobre dit quelque chose du délitement de ce faux modèle. Les Libanais manifestent quelque part contre eux-mêmes, contre une pratique à laquelle la population s’était habituée par choix ou par dépit. Une partie des révolutionnaires font partie de ce que l’on pourrait appeler les exclus du clientélisme : des gens qui ont des faibles revenus et qui ne bénéficient pas d’aides financières pour payer les soins médicaux ou l’école de leurs enfants.

« Depuis le 17 octobre, il y a un vrai changement. Les gens sont mieux informés et conscients de l’ampleur de la corruption, et surtout on assiste à un phénomène de délation entre les différents responsables politiques qui révèlent chacun les casseroles des autres. On est à l’aube d’un Liban nouveau », s’enthousiasme Fouad Rahmé. Les gens parlent, plus qu’avant, mais ont toujours peur d’en payer le prix, preuve que les mentalités n’ont pas encore complètement fait leur révolution : la majorité des personnes interrogées dans cet article a souhaité rester anonyme.

Et maintenant ? Les partis politiques bénéficient encore d’un socle populaire lié notamment à la distribution de ce qu’il reste de la rente. Réformer le système serait pour eux le meilleur moyen de couper la branche sur laquelle ils sont assis. Les économistes les plus sérieux assurent que, compte tenu de la situation, ils n’auront pas le choix. À court terme, cela pourrait augmenter la part des exclus du clientélisme, ce qui aura un impact sur le taux de pauvreté. Il pourrait atteindre dans les prochains mois 40 % selon les estimations. « Le risque est que le pays tombe dans un état chaotique, ce qui peut permettre à certains partis traditionnels (en particulier ceux qui ont des armes) de dominer grâce à des stratégies de division », dit Ishac Diwan. Le clientélisme à la libanaise est en mal de vivres, mais ne semble pas avoir encore dit son dernier mot.

*Le prénom a été changé.

Lire aussi
Quelle stratégie pour le recouvrement des avoirs volés ?

Le Liban entre réformes improbables et révolution impossible

In Lebanon, the clientelist octopus is in need of food