Plaidoyer pour un gouvernement indépendant doté de pouvoirs législatifs

La démission du gouvernement de Hassane Diab, à la suite des retombées des explosions du 4 août à Beyrouth, n’offre, en soi, aucune garantie en termes de sortie du statu quo dans la vie politique libanaise. La formation d’un cabinet d’union nationale, incluant à nouveau des représentants de chacun des partis politiques traditionnels du pays, semble en effet être l’une des pistes privilégiées par une partie de ces derniers et certains pays étrangers, dans la mesure où il pourrait permettre d’assurer un certain consensus politique et augmenterait ainsi la probabilité que les réformes soient validées par le Parlement.

Or, un tel gouvernement ne ferait qu’aggraver le drame actuel du Liban. C’est précisément la collusion entre ces partis et leur partage du pouvoir étatique comme des ressources publiques qui sont largement responsables du mal, de la souffrance et de la frustration de tant de Libanais depuis la fin de la guerre civile (1975-1990). Une souffrance qui a atteint son apogée avec les explosions du port de Beyrouth et la destruction de près de la moitié de la capitale, dont sont également comptables cet assemblage de partis politiques et le système qu’ils ont engendré. Un gouvernement d’union nationale souffrirait par conséquent d’une absence totale de légitimité vis-à-vis des citoyens qui ont passé des mois à exiger dans la rue une transition vers un système politique et économique plus responsable, plus transparent et plus réactif.

Éviter le statu quo
Afin de faire face aux multiples crises auxquels il est simultanément confronté, le Liban a surtout besoin d’un gouvernement véritablement indépendant des élites politiques traditionnelles, et composé de femmes et d’hommes compétents et partageant une vision commune pour faire avancer le pays. Un tel gouvernement permettrait de rompre avec les acteurs politiques qui ont conduit le pays dans le mur. Il pourrait également mettre en œuvre rapidement et efficacement des politiques et des réformes importantes qui permettraient d’atténuer les crises et de faciliter la transition vers un État responsable et transparent, à l’écoute de ses citoyens comme des autres catégories de résidents (réfugiés, travailleurs migrants, etc.).

L'Editorial de Issa GORAIEB

Et voilà le travail !

Cependant, afin de garantir son efficacité et éviter les écueils récents, ce gouvernement doit nécessairement se voir conférer par le Parlement le droit d’émettre des décrets ayant force de loi dans des domaines d’intervention bien délimités et relatifs au traitement immédiat de la crise actuelle. En l’absence de tels pouvoirs législatifs, tout nouveau gouvernement se heurterait aux interventions des élites politiques traditionnelles qui utilisent le Parlement comme avant-poste pour entraver toute initiative risquant de porter atteinte à leurs intérêts. C’est notamment ce qui s’est produit avec le cabinet Diab qui n’était pourtant guère indépendant d’une partie de ces élites.

Certes, il est difficile d’envisager que la plupart des blocs parlementaires actuels puissent accepter de donner leur confiance et de telles prérogatives à un gouvernement qui menacerait potentiellement leur survie politique. Ce scénario pourrait néanmoins être facilité par deux facteurs permettant de faire pression : d’une part, un renouveau des protestations de masse et des autres formes de mobilisation populaire autour de cette revendication principale ; et d’autre part, une pression similaire exercée sur les partis politiques dominants par une communauté internationale qui reviendrait enfin sur ses pratiques consistant à subventionner de fait la reproduction du statu quo politique.

Précédents historiques
L’expérience de gouvernements dotés de pouvoirs législatifs exceptionnels n’est pas nouvelle au Liban, du moins avant les accords de Taëf : lors de plusieurs crises, le pays du Cèdre a eu recours à ce type de gouvernement pour contourner les conflits politiques et les blocages procéduraux qui empêchaient la prise de mesures rapides et efficaces pour y répondre. Le premier d’entre eux a été le cabinet indépendant de Riad el-Solh (septembre 1943-janvier 1945), habilité en 1944 à créer les cadres institutionnels nécessaires à la reprise des « intérêts communs » syro-libanais hérités du mandat français. Par la suite, entre 1952 et 1988, le Parlement libanais a habilité sept gouvernements à exercer un pouvoir législatif beaucoup plus étendu. Cette habilitation législative a toujours porté sur une courte période, variant selon les cas de deux mois à neuf mois, et sur un éventail précis de domaines de compétence, qui diffère selon les cas – allant de la réorganisation administrative à des questions économiques, financières, fiscales, sociales et sociétales. Au total, ces différents gouvernements ont émis plus de 350 décrets-lois, soit une moyenne de 50 décrets-lois par gouvernement. À chaque fois, ces gouvernements ont été habilités à émettre ce type de textes à la suite de crises majeures : la démission du président Bechara el-Khoury en 1952 ; la crise politique de 1958 ; la guerre israélo-arabe de 1967 ; la guerre de deux ans (1975-76) ; l’invasion israélienne de 1982 et l’effondrement de la livre libanaise en 1984.

Par exemple, la première loi électorale garantissant le droit de vote des Libanaises, longtemps rejetée par différentes législatures successives en dépit des efforts de lobbying et de débats publics continus, a été adoptée par décret-loi sous le gouvernement de Khaled Chehab (septembre 1952-avril 1953). Après une campagne de mobilisation populaire ciblée sur le suffrage des femmes, le cabinet Chehab a tout d’abord adopté une loi électorale accordant ce droit aux femmes disposant d’une éducation élémentaire pour les élections parlementaires de 1953. Refusant une telle exception, le mouvement féministe et ses alliés politiques ont obtenu du gouvernement Chehab qu’il modifie la loi électorale pour généraliser cet acquis, permettant ainsi aux femmes libanaises de voter et de se présenter aux élections depuis lors.

Un autre exemple majeur, et particulièrement éclairant dans le contexte actuel, est celui du gouvernement dirigé par Rachid Karamé entre décembre 1966 et août 1968 : alors que le déclenchement de la guerre des Six-Jours semait la panique parmi les déposants, ce cabinet s’est vu accorder des pouvoirs législatifs exceptionnels (en matières économique et financière, et de sûreté publique) qui lui ont permis d’adopter rapidement une loi sur le contrôle des capitaux pour prévenir tout « bank run ». Cette loi provisoire a ensuite été rapidement abrogée une fois le danger écarté.

Pour faire face aux conséquences des deux premières années de la guerre civile, le cabinet de Salim Hoss (décembre 1976-juillet 1979) a, lui, été doté à deux reprises de pouvoirs législatifs, touchant aussi bien à « la reconstruction du pays » qu’au « développement et à l’organisation des affaires financières, économiques, sociales, de sécurité, de défense, d’information et d’éducation ». Ce cabinet a ainsi promulgué plusieurs textes ayant entraîné des changements institutionnels durables, dont la loi municipale de 1977 (qui sert toujours de fondement au système actuellement en vigueur dans ce domaine) ou la création du Conseil du développement et de la reconstruction.

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Certes, l’efficacité globale de ces gouvernements tenait aussi en partie à la conformité de leurs missions aux intérêts dominants du moment, et il est certain que ces mesures n’ont pas toujours reflété les aspirations et les besoins de la majorité de la population. Il reste que ces différents exemples et leurs contextes historiques respectifs fournissent deux enseignements. D’abord, en dépit de leur caractère exceptionnel, de tels gouvernements ne constituent en aucun cas une nouveauté dans l’histoire politique libanaise : entre la proclamation de l’indépendance et les accords de Taëf, aucune décennie ne s’est écoulée sans que les parlementaires libanais (soutenus par les présidents de la République respectifs) n’aient été conduits, à un moment ou un autre, à accorder des pouvoirs législatifs restreints à des cabinets chargés de répondre rapidement aux crises politiques, économiques et/ou sociales de l’époque. Ensuite, ces différentes habilitations législatives se sont avérées décisives pour permettre à ces différents cabinets d’agir efficacement en la matière, et d’introduire des changements institutionnels et structurels significatifs.

Réformes structurelles
Alors que plusieurs personnalités et groupes de l’opposition issue de la contestation du 17 octobre débattent de la composition d’un cabinet composé de personnalités à la compétence reconnue et capables d’agir indépendamment des partis politiques traditionnels, un tel gouvernement ne saurait parvenir à mettre rapidement et efficacement en œuvre les transformations nécessaires à la résorption de la crise multifactorielle que le Liban traverse actuellement sans disposer d’une habilitation législative à ces fins.

Les différents exemples historiques évoqués fournissent une indication quant au type de prérogatives dont pourrait disposer un tel gouvernement. Celles-ci porteraient d’abord sur la conception et l’adoption d’une nouvelle loi, ainsi que d’une commission électorale, permettant de garantir l’équité du scrutin et la possibilité effective d’une alternance politique. Ces compétences législatives pourraient ensuite permettre à ce nouveau gouvernement de procéder à un audit de toutes les institutions potentiellement impliquées dans les multiples crises (budgétaires, monétaires, bancaires et de change) du pays et d’introduire une loi sur le contrôle des capitaux, et à d’autres mesures d’urgence permettant de contrôler la situation avent la mise en œuvre d’un plan de sortie de crise à moyen et long terme. En outre, un cabinet doté d’un pouvoir législatif pourrait promulguer une réponse gouvernementale centralisée à l’explosion. Ces compétences porteraient enfin sur la gestion centralisée et efficiente des suites des explosions du 4 août (en matière de secours et d’aide aux victimes, comme en ce qui concerne la transparence des investigations), ainsi que de la réponse à la crise sanitaire liée à la pandémie de Covid-19.

Comme par le passé, un gouvernement habilité pourrait par ailleurs utiliser de telles prérogatives pour définir et mettre en œuvre un programme plus large d’introduction de changements institutionnels structurels, dont le droit des femmes libanaises à transmettre leur citoyenneté à leurs enfants. Elles pourraient aussi permettre l’adoption d’une réforme garantissant une véritable indépendance judiciaire, qui constitue un préalable indispensable à la redevabilité de l’ensemble des acteurs – collectifs ou individuels, publics ou privés – impliqués dans des malversations électorales et financières, ou relatives aux explosions et nombreux drames qui affligent le Liban.

Ziad ABU-RIS, Codirecteur de programme au Bard College (États-Unis) et chercheur associé au Lebanese Center of Policy Studies (LCPS).

Wassim MAKTABI, Chercheur au LCPS.

Mounir MAHMALAT, Chercheur principal au LCPS.

Sami ATALLAH, Directeur exécutif du LCPS.