Élections municipales : un énième report inquiétant pour le Liban

Pour la troisième fois en autant d’années, le Parlement libanais a reporté les élections municipales lors de la session du 25 avril courant. La dernière fois que des élections municipales ont été reportées à plusieurs reprises remonte aux années 1960, lorsque les élections prévues en 1967 n’ont pas eu lieu pendant plus de trois décennies, jusqu’à ce qu’elles reprennent en 1998.

Cette décision n’est guère surprenante. La classe politique éprouve une aversion générale à l’égard de ce scrutin, car le contrôle des politiciens sur la dynamique municipale est souvent plus hésitant que sur la politique nationale. Chaque report s’accompagne d’une érosion supplémentaire de la confiance du public et d’un sentiment croissant de désillusion à l’égard de l’establishment et du système politiques.

Au Liban, les conseils municipaux sont chargés de superviser diverses tâches dans des zones géographiques déterminées. Il s’agit notamment de l’entretien des routes, de la gestion des équipements publics, tels que les écoles et les hôpitaux, de l’organisation de lieux culturels, tels que les musées et les bibliothèques, de la fourniture de services de collecte des déchets et de la garantie du bien-être public. Les membres des conseils municipaux sont élus directement par vote populaire pour un mandat de six ans, et il n’y a pas de quotas confessionnels dans ces conseils, contrairement aux élections parlementaires. Le Liban compte actuellement 1 059 municipalités représentant des villes ou des groupes de petits villages regroupés en districts. Aujourd’hui, plus de 100 conseils municipaux ont disparu en raison de démissions, de décès ou d’autres raisons.

Lettre morte

Le système municipal libanais sert invariablement de base aux débats sur la décentralisation administrative, le développement économique et la participation politique. Au début des années 1990, alors que les efforts de reconstruction commençaient après la guerre civile, la quête du rétablissement de la légitimité politique dans le pays a conduit à une relance des structures de gouvernance locale.

Les premières municipalités libanaises ont été créées sous la domination ottomane afin d’étendre la gouvernance à la suite des troubles des années 1840. Ces conseils avaient pour mission principale de résoudre les litiges et de communiquer avec les fonctionnaires ottomans. Plus tard, au XXe siècle, les gouvernements du mandat français et de l’après-indépendance ont étendu le système, intégrant les élites locales dans l’État. Cependant, après 1963, les élections ont été retardées à plusieurs reprises en raison des tensions régionales, un hiatus prolongé par la guerre civile de 1975-1990, alors que l’atmosphère tendue dans la région a repris de plus belle aujourd’hui.

Néanmoins, même dans le chaos de la première phase de la guerre civile (1975-1977), la politique municipale libanaise, même en l’absence d’élections, est restée un champ de bataille pour les luttes de pouvoir internes. L’adoption de la loi de 1977 sur les municipalités a jeté les bases juridiques du système municipal actuel, mais les réalités de la guerre ont empêché sa mise en œuvre complète. Ce n’est qu’après la fin de la guerre que la réforme municipale et les élections ont fait l’objet d’un regain d’attention, mais dans un contexte très différent.

La promesse de décentralisation et d’autonomisation locale est restée lettre morte, bien qu’elle ait été mentionnée dans l’accord de Taëf de 1989. Alors que le gouvernement central reprenait le pouvoir, les municipalités se sont retrouvées confrontées à des défis existentiels. Au cours des années 1990, des campagnes menées par la société civile, telles que « Baladi, baldati, baladiyati », ont poussé à la reprise des élections municipales dans tout le pays, ce qui a finalement abouti à leur reprise en 1998. Les élections dans plus de 100 villes et villages du Sud-Liban, toujours sous occupation israélienne cette année-là, n’ont eu lieu qu’en 2001. Les élections parlementaires d’après-guerre avaient déjà eu lieu deux fois en 1998, en 1992 et 1996. Des élections municipales ont été organisées en 2004, 2010 et 2016.

Après 2009, cependant, le Liban a reporté à plusieurs reprises ses élections parlementaires et présidentielles, mais curieusement pas ses élections municipales. En effet, les dernières élections municipales, en 2016, ont eu lieu alors que les élections parlementaires n’avaient pas été organisées depuis sept ans. Ces élections ont été considérées par les groupes antiestablishment comme une opportunité de renouveau démocratique et de changement. Malgré l’instabilité politique intérieure et la guerre syrienne qui faisait rage et à laquelle le Hezbollah participait, les élections ont eu lieu à un moment où le mécontentement populaire à l’égard des partis au pouvoir prenait de l’ampleur. Ce mécontentement a atteint son paroxysme lors de la crise des déchets de 2015.

Alors que l’establishment politique était confronté à une colère populaire croissante, les élections municipales sont devenues un test dans lequel les partis de l’establishment, autrefois opposés, se sont unis, ne serait-ce que pour garantir leur survie politique. La demande d’une gouvernance locale efficace était sans doute à son apogée, et cet état d’esprit s’est exprimé de la manière la plus célèbre par le taux de participation élevé en faveur de la liste Beirut Madinati à Beyrouth. Cette liste était composée principalement de personnalités de la société civile qui se présentaient comme un contrepoint aux candidats corrompus des partis de l’establishment libanais.

Potentiel intentionnellement inexploité

Alors que le Liban est désormais plongé dans la tourmente économique et la paralysie politique, le report des élections municipales de 2022, prétendument pour donner la priorité aux élections parlementaires, puis de 2023, en raison de prétendues contraintes financières, témoigne d’un gouvernement qui ne se préoccupe pas outre mesure de maintenir ce qu’il reste de ses institutions. Ce troisième report symbolise la manière dont la politique est menée dans le pays : les institutions de l’État et l’État de droit sont, au mieux, des préoccupations secondaires pour un gouvernement allié au Hezbollah. Il intervient également à un moment où le conflit transfrontalier entre le Hezbollah et Israël a entraîné l’évacuation de dizaines de milliers de Libanais du Sud, alors que le pays accueille également plus d’un million de réfugiés syriens, selon le gouvernement libanais sortant.

En réponse à la guerre à la frontière, certains législateurs ont suggéré d’organiser des élections municipales dans les gouvernorats non touchés par le conflit. Selon le protocole habituel, le ministre sortant de l’Intérieur a même annoncé une date pour les élections dans les gouvernorats du Mont-Liban, puis du Nord et du Akkar, et enfin de Beyrouth et de Baalbek-Hermel. Mais organiser des élections dans certains gouvernorats et pas dans d’autres, présentant ainsi un modèle de deux Liban, l’un en guerre et l’autre organisant des élections, n’est pas quelque chose que le Hezbollah est susceptible d’accepter.

L’effondrement de l’économie libanaise ne justifie pas non plus un report. La lutte contre la pauvreté galopante dans tout le pays peut être facilitée par une gouvernance locale renouvelée et plus autonome. En outre, les défis auxquels le Liban est confronté alimentent les débats en cours sur l’établissement d’un nouveau système fédéral, dont l’objectif serait de réduire le pouvoir du gouvernement central corrompu. Certaines des propositions radicales sur la table verraient chaque municipalité assignée, sur la base de l’affiliation religieuse de sa majorité, à l’un des quatre cantons confessionnels ou plus formant une nouvelle république fédérale du Liban. Les partisans de propositions moins radicales, par exemple l’introduction d’une décentralisation administrative dans le cadre du système actuel, considèrent également que l’autonomisation des municipalités est une étape cruciale pour s’éloigner de la vénalité des autorités centrales de l’État.

En fin de compte, le report répété des élections municipales souligne une crise plus profonde de la gouvernance et de la démocratie au Liban. Bien que le système municipal soit prometteur en tant que lieu de responsabilisation locale et de démocratie participative, son potentiel reste inexploité, voire, pour l’instant, intentionnellement insatisfait. La situation actuelle exige un effort concerté pour établir l’État de droit en combattant la corruption, en reconstruisant l’économie et en réduisant l’ingérence extérieure dans les affaires intérieures. Il s’agit d’une tâche herculéenne, mais l'absence de tout changement significatif dans le paysage politique enfoncera davantage le Liban dans l’instabilité et le déclin. Le report des élections municipales contribue à rendre cette issue de plus en plus probable.

Ce texte est disponible en anglais sur le site du Carnegie MEC.

Par Issam KAYSSI

Analyste au Malcolm H. Kerr Carnegie Middle East Center.