Réformes : pourquoi les élites libanaises traînent des pieds

Depuis 2011 et les retombées de la crise syrienne, les indicateurs macroéconomiques et financiers du Liban ont suivi une trajectoire à bien des égards insoutenable. Après une impasse politique prolongée, les dépenses publiques et la dette publique du pays ont grimpé en flèche – selon les dernières estimations de la Banque mondiale, cette dernière dépasserait ainsi 159 % du PIB en 2021. Combinée à une exposition accrue à la dette extérieure et à la hausse des taux d’intérêt, l’activité économique du pays pourrait entrer en récession cette année. Face à cette crise imminente, les élites libanaises semblent enfin prêtes à réformer le pays : le gouvernement du Premier ministre Saad Hariri a ainsi décrété fin septembre un « état d’urgence économique », censé justifier la mise en œuvre de réformes douloureuses pour stabiliser les finances publiques, avec le soutien du président Michel Aoun qui a évoqué « des sacrifices à faire par tous ». Une telle mobilisation peut aisément se comprendre au Liban, tant la prospérité personnelle des élites politiques locales dépend de celle de l’économie du pays. Selon une étude réalisée en 2017 par Ishac Diwan et Jamal Haïdar, et intitulée « Do Political Connections Reduce Job Creation? » (« Les liens politiques réduisent-ils la création d’emplois ? »), 44 % des entreprises de plus de 50 employés sont politiquement connectées, avec au moins un homme politique ou l’un de ses proches siégeant au conseil d’administration.

Statu quo

Les quelques réformes adoptées jusqu’à présent n’impliquent toutefois que peu de changements structurels à même, par exemple, d’améliorer la compétitivité du secteur privé ou de freiner l’évasion fiscale, tandis que les coûts générés par les distorsions économiques continuent, eux, d’être socialisés par le biais d’exonérations fiscales, la régularisation ex post de l’appropriation privée de terres publiques ou de taux d’intérêt élevés. Autrement dit : malgré les défis économiques, les acteurs politiques continuent de largement profiter du statu quo.

Le « budget d’austérité » adopté en juillet dernier par le Parlement – soit sept mois après le début de l’année civile – a, certes, introduit un certain nombre de baisses de dépenses et d’augmentations des recettes publiques, afin de rétablir la confiance des investisseurs et de la communauté internationale. Cependant, comme le montre une étude publiée récemment par le LCPS, la loi de finances ne fait que réduire formellement le déficit budgétaire, laissant intactes les conditions structurelles qui ont exacerbé la détérioration de l’économie, comme par exemple le maintien d’un système fiscal régressif qui accentue les inégalités et évince les investissements publics dont le pays a tant besoin.

En outre, les propositions visant à imposer les salaires, avantages sociaux et pensions des élus et anciens élus ont été écartées lors des négociations politiques précédant l’adoption du texte, tandis que les amendements visant à augmenter les frais sur les vitres teintées des voitures et les permis de port d’armes, largement utilisés par les services de sécurité des politiciens, ont disparu des documents finaux. C’est donc notamment à travers le report du projet de loi sur les projets d’investissement que les objectifs en termes de baisse des dépenses publiques sont censés être atteints.

« Guerre d’usure »

Si la prospérité personnelle des élites politiques, voire leur survie financière, est si fortement tributaire de l’état de santé de l’économie, pourquoi la stabilisation économique du Liban est-elle ainsi retardée ? Les recherches sur l’économie politique de la réforme permettent en partie d’expliquer ce retard : c’est précisément parce que la réforme a un coût pour les élites que ces dernières prolongent les négociations politiques en se lançant dans une « guerre d’usure » pour transférer les coûts de la réforme les uns sur les autres. Dans cette perspective, la rupture du statu quo n’intervient que lorsque les conditions économiques se détériorent suffisamment pour que l’une des parties cède et accepte de supporter une part plus importante du fardeau.

Pour comprendre les enjeux de cette « guerre d’usure » que se livrent les élites libanaises, il faut examiner la structure de leur ancrage dans le secteur privé. Les entreprises politiquement connectées se concentrent en effet dans des secteurs qui sont relativement moins touchés par un ralentissement de l’ensemble de l’économie. L’examen de certaines données de l’étude précitée d’Ishac Diwan et Jamal Haïdar montre ainsi que le ralentissement économique épargne relativement les secteurs dans lesquels plus de la moitié des entreprises sont politiquement connectées (en excluant les secteurs comptant moins de 10 entreprises).

Dans le tourisme, par exemple, 61 % des entreprises hôtelières et 55 % des stations balnéaires sont politiquement connectées. Or le nombre de passagers à l’aéroport de Beyrouth n’a cessé d’augmenter ces dernières années, tandis que le nombre de touristes a connu une hausse de près de 45 % entre 2012 et 2017. Par conséquent, ces entreprises ont enregistré une amélioration importante de leur taux de réservation – le taux d’occupation des hôtels quatre et cinq étoiles à Beyrouth a ainsi atteint 69,2 % (contre 58,9 % en 2018).

Le secteur bancaire constitue un autre exemple frappant : grâce notamment aux substantiels rendements des bons du Trésor, la rentabilité des banques nationales est restée, jusqu’à récemment, pratiquement inchangée. Malgré l’environnement macroéconomique difficile et les difficultés de taux d’intérêt très élevés qui pèsent sur la capacité du ministère des Finances à rembourser sa dette, le rendement moyen des fonds propres de l’ensemble du secteur (10 % en 2018) conserve un niveau comparable à la moyenne des banques de la zone MENA.

D’autres secteurs, tels que celui des entreprises de sécurité – très prisées par les politiciens et hommes d’affaires en ces temps d’incertitude politico-sécuritaire – ou de la collecte des ordures, sont structurellement moins touchés par le ralentissement économique et présentent une faible élasticité de la demande. Les compagnies maritimes sont également épargnées par les malheurs économiques du pays dans la mesure où la fermeture des routes terrestres en Syrie a renforcé leur rôle dans le commerce extérieur : le nombre de navires au port de Beyrouth est ainsi resté pratiquement constant entre 2012 et 2018. Le secteur des travaux publics devrait, lui, jouir de perspectives prometteuses grâce aux grands programmes d’investissement financés par les partenaires internationaux du pays, qui représentent près de 40 % du PIB.

Autrement dit, les conditions économiques n’ont exercé, du moins jusqu’à tout récemment, que peu de pression sur les secteurs où les hommes politiques et leur entourage sont impliqués à titre personnel. Trop peu pour que certains d’entre eux cèdent et soient prêts à assumer les coûts de la réforme.

Point de bascule

L’immobilier pourrait toutefois changer la donne. Parmi les grands secteurs économiques avec une forte proportion d’entreprises politiquement connectées, c’est celui qui souffre d’un déclin progressif d’activité : la superficie totale des permis de construire a ainsi presque diminué de moitié entre le boom de l’année 2010 et 2018, tandis que le ralentissement de la demande a réduit la valeur des transactions, qui a chuté de 40 % en deux ans (à 2,72 milliards de dollars pour les six premiers mois de 2019). Étant donné le rôle central que joue le secteur immobilier dans l’économie libanaise – il contribue à environ 15 % du PIB –, les déconvenues des grands promoteurs immobiliers pourraient bien constituer le point de bascule pour un effondrement économique.

Certes, l’histoire pourrait se répéter : à plusieurs reprises par le passé, le Liban a été renfloué par l’aide internationale lorsque les conditions sont devenues intenables. Les élites libanaises semblent par conséquent supposer que le pays demeure « trop petit pour faire faillite » aux yeux des puissances régionales. Un tel pari est cependant plus que risqué. Et s’il devait s’avérer perdant, le coût de cette défaite et de la longue période de stagnation économique qui en découlerait ne serait, cette fois, pas seulement assumé par les citoyens libanais.

Alors que l’activité d’autres secteurs cruciaux commence à décliner, l’incertitude qui règne actuellement sur l’intégrité des piliers du modèle économique libanais menace la stabilité économique et politique du pays. Par conséquent, sans un effort concerté pour le réformer véritablement, les élites libanaises ne pourront pas gagner cette guerre d’usure.

Ce texte est aussi disponible en anglais sur les sites internet du LCPS et du Economic Research Forum.

Par Mounir MAHMALAT
Chercheur au Lebanese Center for Policy Studies (LCPS).

Par Sami ATALLAH

Directeur exécutif du LCPS.