Illustration: Maren Winter / Bigstock
Plus de quatre ans après sa signature, l’avenir de l’accord de Vienne sur le nucléaire iranien (JCPOA) semble plus que jamais menacé par les conséquences du retrait unilatéral américain de mai 2018 et la politique de surenchère conduite par les deux principaux antagonistes. Face à la réimposition graduée des sanctions économiques américaines à partir d’août dernier, Téhéran a annoncé, le 1er juillet, avoir dépassé la limite imposée à ses réserves d’uranium enrichi par le JCPOA. Cette mesure « réversible » est avant tout un message aux Européens qui « n’ont pas réussi à honorer leurs promesses de protéger les intérêts iraniens », selon le ministre des Affaires étrangères iranien Mohammad Javad Zarif.
De fait, s’ils ont immédiatement manifesté leur volonté de sauver le JCPOA, l’Union européenne et ses États membres n’ont jusqu’à présent pas réussi à atténuer l’effet des sanctions américaines, en particulier concernant leur commerce avec le pays : après avoir bondi de 7,72 à 20,95 milliards d’euros entre 2015 et 2017, les échanges commerciaux bilatéraux se sont déjà contractés de 12,3 % en 2018, selon les chiffres d’Eurostat. Et la chute devrait être bien plus importante cette année. Pour les champions européens de l’industrie qui commençaient à partir à l’assaut du marché iranien, le spectre des sanctions américaines et le souvenir de l’amende record d’environ 9 milliards de dollars – infligée par la justice américaine à BNP Paribas en 2014 – demeurent plus que jamais dissuasifs.
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Limites dissuasives
Pour tenter de dissiper ces menaces et préserver ses entreprises, l’UE a d’abord réactivé son règlement de « blocage », adopté en 1996 pour contrer les effets extraterritoriaux des sanctions américaines visant notamment l’Iran et Cuba. S’il dispose que les personnes et entités européennes ont l’obligation de ne pas respecter les mesures d’application extraterritoriale prises par un État tiers, ce règlement – déjà en vigueur au plus fort des amendes infligés aux entreprises européennes– demeure toutefois largement symbolique et n’a d’ailleurs jamais été appliqué. Raison pour laquelle les États européens signataires du JCPOA (la France, le Royaume-Uni et l’Allemagne) ont annoncé, en janvier 2019, la création, à Paris, de la société Instex (Instrument in Support of Trade Exchanges) pour permettre à leurs entreprises de commercer avec l’Iran en évitant l’utilisation du dollar et le risque d’un transit des fonds dans des banques américaines. Officiellement opérationnel depuis le 28 juin dernier, ce mécanisme, pour l’instant limité au commerce des produits agroalimentaires et pharmaceutiques, fonctionnera comme une sorte de chambre de compensation.
Prenons le cas d’une société iranienne exportatrice d’épices et d’une société européenne exportatrice de médicaments : plutôt que de se faire payer directement par leurs importateurs respectifs, l’exportateur européen de médicament se fera payer en euros par l’importateur d’épices, tandis qu’en Iran, l’exportateur d’épices le sera en rials par l’importateur de médicaments ; Instex assurant la compensation des deux opérations. Cela permet ainsi d’éviter des flux de paiement directs entre l’Europe et l’Iran.
Au-delà des interrogations qui portent encore sur ses modalités pratiques, ce système se heurte néanmoins déjà à un certain nombre de limites. La première tient à son périmètre, dans la mesure où le régulateur américain (Office of Foreign Assets Controls, OFAC) a déjà mis en place une licence générale autorisant le commerce des produits de première nécessité. Surtout, l’exclusion de denrées telles que le pétrole semble rédhibitoire pour l’Iran et ses partenaires commerciaux non européens tels que la Russie, qui a fait part la semaine dernière de son intérêt pour ce mécanisme tout en demandant expressément l’inclusion du commerce de l’or noir.
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Compte tenu de la corrélation entre le cours du pétrole et le dollar, une telle perspective semble toutefois improbable sur les plans politique et pratique…La seconde limite, de taille, tient à l’impuissance probable du mécanisme face à la dualité des sanctions américaines. En effet, l’entrée en vigueur d’Instex semble surtout destinée à préserver ses bénéficiaires contre les sanctions dites primaires qui interdisent les opérations avec l’Iran et les personnes iraniennes dès lors qu’elles ont un lien quelconque avec les États-Unis – citoyen, résident ou société immatriculée aux États-Unis, produit fabriqué ou contenant des composants fabriqués dans ce pays... – ou ont recours au dollar dans leur transactions. Or, outre ces sanctions, il en existe d’autres dites secondaires qui visent les personnes n’ayant aucun lien avec les États-Unis en leur donnant – en apparence – un choix : en cas de poursuite de leurs activités commerciales avec l’Iran, elles ne pourront pas avoir accès au marché (commercial et financier) américain. Et ce qu’elles aient recours ou non au dollar dans leurs transactions. Il convient en outre de noter que le STFI (Special Trade and Finance Institute), l’instrument iranien créé en avril dernier pour collaborer avec Instex, est perçu par ses détracteurs comme une entité contrôlée par la Banque centrale iranienne, qui fait elle-même l’objet de sanctions.
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Hostilité américaine
Farouchement décidés à asphyxier le régime iranien, les États-Unis ne se sont d’ailleurs pas privés d’afficher leur volonté de contrer un mécanisme qu’ils perçoivent avant tout comme un outil « illégal » de contournement de leurs sanctions. Le secrétaire d’État Mike Pompeo a ainsi averti, le 8 mai dernier à Londres, que lorsqu’une transaction régie par Instex sortira des limites fixées par l’OFAC, « nous l’examinerons et, le cas échéant, imposerons des sanctions à ceux qui ont participé à cette transaction ». Dans une lettre adressée la veille au président d’Instex, l’Allemand Per Fischer, le sous-secrétaire du département du Trésor américain, Sigal Mandelker, était allé plus loin : « Je vous exhorte de penser aux risques de sanctions auxquels s’expose Instex (…) Le fait de s’engager dans des activités allant à l’encontre des sanctions imposées par les États-Unis peut avoir de graves conséquences, notamment une perte d’accès au système financier américain. »
Il semble donc peu probable que les entreprises et institutions européennes se contentent d’un bouclier qui « n’offre pas de protection juridique, ni aux entreprises ni à leurs banques, qui conservent la responsabilité des diligences qui leur incombent », selon les termes d’une note publiée le 15 avril par la Direction générale du Trésor français. Conçu comme un instrument de souveraineté et de défiance vis-à-vis de l’extraterritorialité du droit américain, cet instrument relève davantage, à ce stade, d’un symbole de son impuissance.
Par Myriam Daher
Avocate aux barreaux de Beyrouth, Paris et New York.
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commentaires (2)
Nous avoir dit que l'Europe est faible et est à la traîne des usa et disrael c'est un fait connu et constaté. Mais alors pourquoi l'Iran npr affectée par les sanctions, arrive à détecter un drone de 220 millions de usd , arrive à l'abattre et arraisonne un tanker britts sans réponse directes des sanctionneurs ? Je pense qu'on sur-mediatise l'effet des sanctions et sous-estime la résistance à ces sanctions.
FRIK-A-FRAK
15 h 08, le 28 juillet 2019