Peut-on encore réformer le Liban ? Et comment ?

Alors que la crise économique que continue d'étouffer le Liban depuis plus de trois ans, et que des obstacles notables retardent toujours l'approbation des lois et des procédures qui aideraient à sauver le pays, certains pourraient se demander si la mise en œuvre des réformes nécessaires est encore possible au sein des institutions et du système en place. Certes, c'est une question difficile, compte tenu de la complexité de la structure politique et institutionnelle libanaise. Mais au vu de mes responsabilités dans l'élaboration d'un programme de redressement économique et financier, et en tant que chef de l'équipe de négociation avec le Fonds monétaire international, cette question me semble légitime.

Cependant, avant d'essayer de répondre à cette question, il faut s'en poser une autre : quels sont les moyens disponibles pour provoquer un changement radical dans un pays en proie à des crises profondes, qu'elles soient économiques, politiques ou sociales ? En d'autres termes, quelle est la meilleure voie pour la réforme économique ? Cette question a suscité d' importants débats, en particulier dans les pays qui avaient urgemment besoin de transformer leur économie – suite à la chute de l'Union soviétique par exemple – et qui ont hésité entre deux voies : la « thérapie de choc » ou l'approche graduelle.

Thérapie de choc ?

Il n'y a pas de réponse définitive à cette question, car les expériences n'ont pas prouvé de manière concluante la supériorité de l'une de ces voies. Le choix dépend de plusieurs facteurs, dont : l'ampleur des déséquilibres existants ; la nature du système politique et la facilité de prise de décision ; la qualité des institutions et leur capacité à mettre en œuvre les réformes dans le cadre du plan établi. L'approche graduelle conduit en général à prolonger la période de stagnation économique dans un pays divisé. Elle peut également retarder la mise en place des réformes, car celles-ci se heurteront à de grandes difficultés à chaque tournant majeur, entraînant de nouvelles tractations pour s'entendre sur les prochaines étapes. Dans ce cas, la possibilité d'un retour en arrière devient plus probable. De plus, si l'économie souffre de déséquilibres majeurs sur le plan macroéconomique – en termes budgétaires, monétaires, de change ou au niveau de la balance des paiements – une action rapide peut être préférable afin de provoquer un choc et convaincre les différents acteurs de la crédibilité des autorités.

Compte tenu de la crise multiforme que traverse actuellement le Liban et de la nécessité d'un mouvement de réforme global, le changement requis semble nécessiter une solution rapide : les déséquilibres sont très importants ; tandis que le processus de prise de décision est complexe et long à cause de la diversité des composantes sociétales du pays et du manque de confiance entre le citoyen et l'État. D'où la nécessité d'un choc positif à même de changer les mentalités et ouvrir la voie aux réformes.

Travail de longue haleine

Mais dans le système actuel, un sauvetage rapide et une « thérapie de choc » ne peuvent passer que par un soulèvement populaire, autour duquel les élites communautaires de tous bords se rassembleraient pour sauver le pays de ses crises récurrentes. Or, au Liban, la possibilité de chaos social peut être élevée en l'absence de consensus national et en présence de dirigeants politico-communautaires prêts à se dresser face à tout changement radical menaçant leurs intérêts, voire ceux de leur communauté. Ces données et l'état des institutions rendent en outre difficile la remise en question des élites politiques et la rupture du cycle de corruption et du népotisme. Par conséquent, le terrain n’est pas propice pour qu’il y ait une révolte commune au Liban, autour de laquelle se rallieraient des élites de toutes confessions. Dans le cas où un groupe décide de mener une action, quelle que soit sa forme, le risque d'un contre-mouvement dont personne ne peut prévoir les conséquences est réel.

Faut-il alors renoncer et accepter le statu quo ? Il est évident que la situation économique et sociale désastreuse dans laquelle nous vivons impose de travailler pour mener à bien les réformes au sein des institutions existantes, même si elles sont lentes. Cela n'élimine pas la possibilité qu'entre-temps surgisse un mouvement qui conduira à un changement fondamental dans la structure du régime, mais rester les bras croisés jusqu'à ce que cela se produise est inacceptable dans la situation actuelle des Libanais.

Cependant, comme l'ont prouvé les expériences de ces dernières années, le système actuel, avec toutes ses composantes – de la dépendance de certains libanais vis-à-vis de leurs chefs communautaires en matière de fourniture de services à l'absence de forces populaires qui puissent se rallier autour d'un plan de sauvetage intégral – constitue l'obstacle majeur à tout processus de réforme, a fortiori dans le cadre de ce qu'on appelle la démocratie consensuelle, qui contredit le concept même de fait majoritaire sur lequel repose notamment la démocratie. Il est donc essentiel de travailler au sein des institutions actuelles d’une manière rationnelle, qui tient compte des difficultés, sans pour autant se résigner. En d'autres termes, les objectifs doivent être délibérément définis dans un plan qui se base sur des priorités bien déterminées afin d'atteindre les résultats souhaités. Ces objectifs doivent être réalistes, mais rester suffisamment ambitieux pour enclencher un travail acharné. Si ces objectifs ne sont pas réalisables dans les contraintes existantes, cela découragera les acteurs impliqués et nous ramènera à la case départ. La réforme est un travail de longue haleine, non pas un processus ponctuel suite auquel nous déclarons victoire.

Trois priorités

Dans ce contexte, il faut établir une liste de priorités autour desquelles les Libanais pourraient s'unir autant que possible. L'amélioration du niveau de vie à travers un programme de réforme économique et financière fait partie de ces objectifs. Cela demande un travail sérieux, compte tenu de l’absence de confiance entre le citoyen et tout responsable public – fût-il efficace et indépendant de la classe politique traditionnelle. La réticence du peuple libanais, des blocs parlementaires et politiques, de certains économistes et de certains lobbies privés à soutenir le programme de réformes économiques et financières sur lequel nous avons travaillé en est la meilleure preuve. Le chemin sera long mais la confiance peut être rétablie si des décisions réalistes sont prises et qu'elles engendrent de bons résultats. Si les réformes politiques sont nécessaires pour stimuler les réformes économiques, l'inverse est également vrai : lorsque les conditions s'améliorent et que chacun se sent en mesure d'accéder, sur une base méritocratique, à ses droits fondamentaux – qu'ils soient civils, économiques ou sociaux –, alors cesse la loyauté inconditionnelle envers un chef, un groupe ou une communauté.

D'un point de vue pratique, il est logique de commencer par les institutions directement concernées par le programme de relance et pouvant devenir un cas d'école pour les suivantes. Par souci de réalisme, il est plus facile de commencer par une institution relativement indépendante comme la banque centrale (BDL), compte tenu de son rôle important dans les politiques monétaire et de change, ainsi que de ses liens avec les institutions financières internationales qui peuvent contribuer au processus de réforme. D’ailleurs, le changement qui doit intervenir ce mois-ci à sa tête peut ouvrir la voie à une autre gouvernance de la BDL, en octroyant au nouveau gouverneur et à son équipe l’autorité et l’indépendance complètes en matière de politique monétaire, loin de toute ingérence politique – en termes de politiques comme de nominations, qui doivent être fondées sur le mérite. En parallèle, le nouveau gouverneur devra régulièrement rendre des comptes au conseil central de la BDL. Enfin, il faudra établir des procédures visant à réduire les conflits d'intérêts et à éviter toutes les interventions sortant du champ de la politique monétaire et de la stabilité du secteur financier. Certains diront peut-être que cela relève de la fiction dans la situation actuelle. Il s'agit donc de trouver une issue où les dirigeants politiques peuvent s'entendre sur quelque chose qui peut servir, ou du moins ne pas nuire de façon importante, à leurs intérêts. S'il n'est pas possible que les forces politiques acceptent de neutraliser les conflits d'intérêts, ne serait-ce qu'au sein d'une seule institution comme la BDL, alors cela est vain. Mais si cette tâche réussit, alors nous passerons à d'autres institutions- clés telles que le ministère des Finances ou le Conseil de la fonction publique et l'Inspection centrale, par exemple.

La deuxième priorité est de renforcer et de responsabiliser les institutions qui font respecter l'État de droit, que ce soit le pouvoir judiciaire ou les forces de l'ordre. Un pouvoir judiciaire indépendant est une condition préalable à la mise en place d'un système de contre-pouvoir sans lequel il ne peut y avoir de responsabilisation, de transparence ou d'équité. C'est un point très important pour toute la population et fait en principe unanimité. Tous les efforts doivent être conjugués pour permettre au pouvoir judiciaire de mieux remplir sa mission.

La troisième priorité est de commencer à renforcer la gouvernance et à lutter contre la corruption par le biais de procédures qui sont en cours de préparation, ainsi que la mise en œuvre de la stratégie de transformation numérique qui peut améliorer la transparence, ainsi que l'efficacité du secteur public.

Reste à savoir quelle partie sera en mesure d'obtenir une entente entre les différentes composantes politiques autour de ces priorités. Rien n'est clair aujourd’hui, et même les nouveaux visages se réclamant des « forces du changement » n’ont pas jusque-là réussi à ouvrir une brèche en ce sens. Cependant, cela ne veut pas nécessairement dire que cette possibilité est tombée à l’eau. Il faut se mettre d’accord avec d’autres réformistes et organisations de la société civile, et communiquer avec tous les partis sans exception, quelles que soient leurs divergences. Toutefois, cela nécessite la présence de groupes de pression issus de la société civile au sens large – syndicats, ONG, medias etc. – pour faire avancer le processus de réforme.

Si on commence par ces réformes réalisables, on peut créer une sorte d’élan pour réaliser d'autres réformes dans différentes institutions. Ce n'est pas une tâche facile, mais elle n’est sûrement pas impossible si la volonté de sortir le pays de sa crise existe. Le Liban regorge toujours d'un énorme potentiel humain malgré l'émigration massive de personnes qualifiées, car les Libanais conservent une formidable capacité à défier les difficultés. Mais il est urgent que tous les efforts individuels soient déployés de l'intérieur des institutions à un rythme sérieux et durable.

Par Saadé Chami

Vice-président du Conseil des ministres sortant.