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Économie

Le gouvernement peut-il vraiment promulguer le budget par décret ?

Liban - Éclairage

Alors qu'aucun budget n'a été voté depuis 2005, le Conseil des ministres envisagerait cette hypothèse prévue par la Constitution. Mais les obstacles politiques et juridiques sont de taille.

22/07/2016

La principale conclusion des deux réunions du Conseil des ministres exclusivement consacrées, les 12 et 18 juillet, à la situation économique et financière que connaît le pays, aura été la nécessité d'adopter un budget pour l'année 2017. « Plusieurs ministres ont signifié leur intention de boycotter les réunions du Conseil des ministres si le budget 2017 n'était pas adopté selon la procédure prévue par la Constitution », a affirmé le ministre des Affaires sociales, Rachid Derbas, à L'Orient-Le Jour. Une nécessité qui pourrait même pousser le gouvernement à suivre la suggestion du ministre des Finances, Ali Hassan Khalil, de promulguer le budget par décret.
« Le Premier ministre et de nombreux ministres ont été plutôt enthousiastes à ce sujet », confie le ministre de la Culture, Rony Arayji. Si cette disposition est prévue par la Constitution (article 86), il s'agirait d'une première depuis la fin de la guerre civile. « C'était une pratique courante avant Taëf, puis la Constitution a été amendée afin de rendre cela plus difficile et depuis, ça n'a plus eu lieu », indique le député Ghassan Moukheiber.

 

(Lire aussi : Pas de président ni de loi électorale en vue ; appels à l'adoption du budget 2017)

 

« L'une des principales failles des finances publiques »
Pourtant, aucune loi des Finances n'a été votée depuis 2005. Tantôt parce que le Conseil des ministres n'a pas adopté de projet dans les temps impartis, tantôt parce que les députés ne l'ont pas discuté dans les délais prévus. Le rapport que M. Khalil a présenté au Conseil des ministres sur la situation économique et financière du pays – dont L'Orient-Le Jour a pu consulter une version partiellement expurgée – note ainsi que « le fait que le budget n'a pas été voté depuis 2005 constitue l'une des principales failles des finances publiques ». « Un budget offrira au gouvernement la capacité d'avoir une vision à long terme, de limiter les dépenses hors budget et d'améliorer la note du Liban auprès des agences de notation », ajoute le rapport.
Son vote permettrait également de limiter le recours aux nombreux artifices comptables et juridiques utilisés par les différents gouvernements pour continuer à fonctionner sans budget. Le plus courant consiste en une interprétation large de la règle qui prévoit qu'en cas de retard du Parlement dans le vote d'un budget, le gouvernement puisse engager le douzième du budget de l'année précédente pour le premier mois de l'exercice en cours.

Le douzième du budget de 2005 a ainsi servi de base d'autorisations pour les dépenses engagées les années suivantes, « avec un plafond de 10 000 milliards de livres de 2005 », correspondant aux dépenses autorisées par le budget voté cette année-là, indique le rapport. « Nous avons déposé (en septembre 2014, avec un groupe de personnalités publiques) un recours devant le Conseil d'État pour dire que l'utilisation du douzième provisoire est anticonstitutionnelle. Il est utilisé bien au-delà des délais prévus. C'est fait pour un mois au plus, jamais pour des années », s'insurge le député Ghassan Moukheiber.
Mais cette entorse est loin d'être la seule. « La règle du douzième provisoire se base sur 2005 mais les choses ont changé : les prix ont augmenté, on a recruté plus de fonctionnaires... », rappelle un constitutionnaliste ayant requis l'anonymat. Le rapport dénonce donc également des décisions du Conseil des ministres ou de ministères violant « les bases juridiques », comme par exemple la prise en considération « de plafonds fixés par des projets de lois des finances (ultérieurs à 2006 mais jamais votés) ou encore les avances du Trésor octroyées aux administrations publiques sans que leurs affectations ne soient clairement précisées ».

Le ministère des Finances considère néanmoins comme « fidèle aux bases juridiques » le vote des crédits supplémentaires exceptionnels par les députés dans la mesure où il s'agit d'autorisations parlementaires. Le rapport rappelle qu'entre octobre 2012 et novembre 2015, en plus du plafond annuel des 10 000 milliards de livres, cinq lois ont été votées pour autoriser un total de 15 646 milliards de livres de dépenses additionnelles. Une pratique loin de faire l'unanimité : « Le summum était une loi votée le 24 novembre dernier qui est passée sans débat et prévoit une augmentation (de 4 569 milliards de livres) des allocations budgétaires. C'était un budget déguisé », dénonce M. Moukheiber.

L'abandon de ces pratiques permettrait donc de mieux contrôler le dérapage des finances publiques. Selon les chiffres de l'avant-projet de budget pour 2016 – soumis le 31 août 2015 par M. Khalil au gouvernement mais non entériné par ce dernier –, cités par le rapport du ministre, les dépenses devraient atteindre quelque 22 933 milliards de livres ( +12,5 % par rapport aux dépenses effectuées en 2015) contre des recettes estimées à 16 185 milliards de livres (+12,1 %), avec un déficit d'environ 6 748 milliards de livres (+13,3 %). Une dégradation continue qui devrait contribuer, selon le rapport, à porter le ratio dette/PIB à 146 % à l'horizon 2020, contre 139 % en 2015.

 

(Lire aussi : Khalil appelle à redresser les finances publiques et à voter le budget)

 

Besoin d'un président ?
Mais le vote d'un budget par le Parlement cette année reste confronté à certains obstacles politiques et juridiques. « Le rôle du Parlement est d'autoriser les dépenses par la loi des finances et de contrôler ces dépenses par le bilan », rappelle le constitutionnaliste précité. De fait, « selon la Constitution, le budget d'une année (suivante) ne peut être publié avant que le bilan arrêté de l'année précédente ne soit voté par le Parlement. Or le dernier bilan voté est celui de 2003 (voté en 2005) », explique l'ancien ministre de l'Intérieur, Ziyad Baroud. L'une des causes de ce blocage serait, selon plusieurs sources concordantes ayant requis l'anonymat, occasionnée par le bloc du Futur qui tenterait de retarder l'audit d'une somme d'onze milliards de dollars, dépensée hors budget par le gouvernement Siniora (2005-2009). « Depuis, il n'y a plus aucune trace des comptes publics de cette période », dénonce M. Moukheiber. Un sujet là aussi évoqué en Conseil des ministres le 12 juillet et qui avait par la suite donné lieu à un duel de communiqués houleux entre le ministre Khalil et le courant du Futur.

Face à l'hypothèse d'un nouveau blocage, M. Khalil a donc suggéré d'utiliser « le droit constitutionnel de promulguer le budget par décret, dans le cas où il n'est pas voté par le Parlement dans les délais ». Mais cette éventuelle utilisation de l'article 86 s'annonce très compliquée. Ce dernier stipule ainsi que « si la Chambre des députés n'a pas définitivement statué sur le projet de budget avant l'expiration de la session consacrée à l'examen du budget (ni même lors d') une session extraordinaire expirant fin janvier (...), le Conseil des ministres pourra prendre une décision sur la base de laquelle le président de la République promulguera un décret, rendant le projet de budget exécutoire et applicable, dans la forme où il a été présenté à la Chambre ».

Son recours suppose donc d'abord que le ministre des Finances transmette son avant-projet au Conseil des ministres à temps, comme il l'a fait les deux dernières années. « L'avant-projet de budget est en phase d'être finalisé et sera soumis (...) dès que le Premier ministre fixera la date du prochain Conseil des ministres consacré au budget », a assuré hier M. Khalil. Ensuite, « cette année, le Conseil des ministres a jusqu'au 3 octobre pour envoyer le projet de budget au Parlement, soit 15 jours avant la date prévue pour la session ordinaire du Parlement », détaille M. Baroud. « Il faudra ensuite que le Parlement se réunisse et que le budget soit à l'ordre du jour », poursuit-il. Si le budget n'est pas voté avant le 31 décembre, le président de la République convoquera « une session extraordinaire au Parlement, puis en cas de non-vote du budget, le promulguer par décret. Et cela nécessite un président de la République... », poursuit M. Baroud.

Mais ce point fait déjà débat. « La vacance présidentielle fait que ses prérogatives sont assumées par le Conseil des ministres à l'exception de certaines qui sont liées à la personne même du président comme la remise des lettres de créances d'ambassadeurs, ou de décorations », considère le ministre de la Culture, Rony Arayji. « Ce serait une première et je trouve douteux que le Conseil des ministres veuille assumer cette prérogative car elle est liée à la personne même du président de la République », conteste le constitutionnaliste précité.

 

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