BIENS-FONDS MARITIMES - Un problème endémique, mais toujours pas de vision pour une solution radicale Le littoral et son environnement, prisonniers d’un imbroglio juridico-politique(PHOTOS)

On y déverse tout, déchets et égouts entre autres. On y a construit d’énormes complexes balnéaires pour protéger l’intimité de ceux qui en ont les moyens. On y extrait le sable pour... le vendre comme matériel de construction, ce qui est doublement désastreux et pour les bâtiments et pour l’écosystème marin. Le littoral au Liban est par excellence le parent pauvre du domaine public, ce qui paraît étonnant pour un pays méditerranéen (où le tourisme est censé reposer sur l’attrait de la plage), mais ce serait sans compter le clientélisme, la primauté de l’intérêt privé sur l’intérêt public et la courte vision des choses autant en économie qu’en développement et en politique. Résultat : le citoyen est souvent privé du droit d’accéder au domaine public, notamment la plage, et les perspectives touristiques futures s’en ressentent. Écologiquement, c’est le désastre le plus total. Mais c’est surtout d’un imbroglio juridico-politique complexe qu’il s’agit. Alors que les agressions sur le littoral et les empiètements sur le domaine public datent de plusieurs décennies, les autorités n’ont pas encore réussi ou voulu définir un cadre légal clair qui permettrait de pénaliser les contrevenants, mais aussi de prévenir de nouveaux abus. Et pourtant, notre enquête démontre que les projets et les propositions de loi ne manquent pas : outre les textes les plus anciens qui sont restés au stade de projets, il existe aujourd’hui, en parallèle, un projet de loi étudié au sein du ministère des Transports, et une proposition de loi au Parlement. Le projet du ministère s’appuierait surtout sur la perspective de régularisation de la situation des contrevenants, moyennant certaines sommes, comme nous l’a indiqué le ministre Yassine Jaber. La commission parlementaire des Transports, des Travaux publics et de l’Énergie, pour sa part, vient d’adopter sans amendement la proposition de loi qui lui est parvenue. Mohammed Kabbani, président de cette commission, pense, quant à lui, que la proposition de loi du Parlement serait certainement plus stricte (que le texte du ministère), et nous révèle que le principal point de discorde entre les différentes parties concernées porte sur la distance de sable à protéger. Et le suspense se poursuit... sachant qu’une enquête menée en 2000 par la juge Rabiha Kaddoura, actuellement procureur général de la République par intérim, a mené à des conclusions accablantes pour les contrevenants, affirmant qu’il s’agissait bien d’« agressions » contre le littoral. Pourquoi soulever ce problème aujourd’hui puisque rien de fondamental ne semble avoir changé ? De nombreuses agressions contre le littoral ont eu lieu durant les années de guerre, mais elles n’ont pas cessé après l’arrêt des combats, et se poursuivent même jusqu’à ce jour. Le laxisme de l’État pourrait encourager de nouveaux abus, notamment sur les domaines fluviaux. Les écologistes interrogés ont fait part de craintes légitimes que la régularisation de la situation des contrevenants ne constitue un précédent dangereux, qui fixerait un prix à tout empiètement sur le domaine public, quel qu’il soit, à l’avenir. À l’approche des élections législatives du printemps prochain, l’adoption d’une quelconque loi sur la protection du domaine public par la présente Chambre est plus qu’improbable. Notre enquête fait dans ce contexte le point sur les textes de lois actuellement envisagés et sur l’ampleur des abus sur les biens-fonds maritimes et fluviaux. Suzanne BAAKLINI Deux textes de loi en gestation, deux approches différentes du dossier Par définition, dans la loi, le domaine public est « imprescriptible et inaliénable ». Dans tous les pays (notamment dans les pays voisins comme la Syrie), ainsi qu’au Liban, si l’on devait tenir compte du contexte juridique, la continuité du littoral et son accessibilité au public sont préservés. Auguste Bakhos, qui a longtemps été président de la commission parlementaire de l’Administration et de la Justice, se souvient de la façon avec laquelle, durant les années de guerre, de nombreuses parties du littoral ont été « privatisées ». « Le chaos régnait dans tous les domaines, raconte-t-il. Tous les biens-fonds publics, qu’ils soient municipaux, maritimes ou, surtout, fluviaux, ont fait l’objet d’agressions. » M. Bakhos rappelle cependant que le décret 144, datant de 1925, avait organisé la question de l’occupation du littoral. Celle-ci, dans des cas exceptionnels et bien définis par la loi, devrait faire l’objet d’un décret renouvelable. « Or les responsables politiques de l’époque ont ignoré ces consignes et distribué des permis à la va-vite, par de simples décisions, pour l’édification de bâtiments et d’industries sur le littoral et aux bords des fleuves », poursuit-il. Il ajoute qu’en ce temps-là, vers la fin des années 80, la commission parlementaire qu’il présidait a décidé d’agir, utilisant des études topographiques de l’armée qui ont déterminé avec précision l’emplacement des bâtiments contrevenants. « Mais ce qui compliquait notre tâche, c’est le fait que les responsables de ces empiètements sur le domaine public étaient pour la plupart de gros bonnets », souligne l’ancien député. Il s’est réuni alors secrètement avec les responsables des cadastres dans les mohafazats et a préparé, à la lueur de leurs observations, une proposition de loi pour supprimer les empiètements sur le domaine public et protéger ce dernier. Ce texte prévoyait la création dans les caïmacamats de comités juridiques spécialisés, présidés par des juges, pour effectuer un bilan des terrains illégalement occupés. Cette première tentative est restée lettre morte et a valu à M. Bakhos, selon ses propres termes, l’animosité des « gros bonnets » concernés. Comment se présente la situation aujourd’hui, quinze ans après ces faits ? Abdallah Zakhia, avocat et militant écologiste de longue date, souligne que « les agressions contre le littoral et les rives des fleuves se poursuivent de plus belle ». Il précise : « Des complexes et des restaurants illégaux prospèrent le long du littoral, obtenant, avec la complicité de certains hommes politiques, des permis de rénovation dont ils profitent pour faire agrandir leurs bâtiments. Et c’est l’environnement qui paye le prix. » Après Auguste Bakhos et Wadih Akl, ancien député récemment décédé qui avait souvent soulevé la question des violations du domaine public (sans résultat), c’est au tour du député Bécharra Merhej de hausser le ton pour revendiquer une solution radicale au problème des agressions (sa dernière intervention date de quelques semaines à peine). Des voix dans le désert ? Au ministère et au Parlement Il apparaît que les textes de lois en préparation ne manquent pas au niveau des autorités concernées, mais une vision globale de la solution à adopter continue de manquer cruellement. Les questions soulevées dans le cadre de ce dossier portent sur les empiètements proprement dits (va-t-on les régulariser, moyennant des amendes, ou les supprimer, en détruisant les bâtiments illégaux ?) ainsi que sur le droit d’accès du public à la mer (le problème de la « privatisation »). Il faut rappeler qu’en 2000, la juge Rabiha Kaddoura, actuellement procureur général de la République par intérim mais auparavant avocate générale près la Cour de cassation, avait été saisie du dossier et avait effectué une enquête. Comme elle l’indique à L’Orient-Le Jour, elle avait « repéré un grand nombre d’agressions et transmis les conclusions aux parquets des différentes régions, qui doivent émettre leur jugement ». Elle déclare qu’il n’est pas de son ressort d’effectuer un suivi auprès des parquets et ne sait donc pas si des jugements ont été prononcés dans ces affaires. Mais M. Zakhia, pour sa part, assure que rien n’a été entrepris jusqu’à ce jour. Que se passera-t-il si une loi est adoptée avant que des verdicts ne soient rendus dans ces affaires ? Les neutralisera-t-elle dans le cas contraire ? Mme Kaddoura précise que « si les jugements ont été émis avant l’adoption de la loi, ils doivent être nécessairement exécutés, mais si les procès sont toujours en cours, les solutions dépendront des dispositions qu’aura prévues la loi ». Un projet de loi est justement sous étude actuellement au ministère des Transports. Le ministre Yassine Jaber nous informe que son équipe se penche actuellement sur un texte rédigé récemment par une commission ministérielle. Sans entrer dans les détails de la loi, il souligne que « la tendance est à la rédaction d’un texte “ réaliste ”, qui prévoirait la régularisation de certaines situations contre le paiement d’amendes ». Il ajoute que les détails concernant les institutions touristiques sont du ressort du ministère du Tourisme. « Mais il faudra qu’ils paient désormais un loyer, sans que nous les poussions pour autant à faire faillite », poursuit-il. Une marge de 60 mètres Mais qu’en est-il de la suppression des empiètements sur le domaine public ? « La loi définira les bases de la lutte contre l’occupation illégale des biens-fonds publics, et des comités étudieront, par la suite, chaque cas séparément », indique le ministre. Il argue que « tous ceux qui soulèvent cette question parlent généralement de régularisation avec contrepartie financière, mais le débat porte surtout sur les sommes que pourraient rapporter à l’État de telles mesures ». Craint-il des interventions politiques qui gèleront, une fois de plus, l’application de la loi (une fois adoptée) ? « Il se pourrait que ces interventions aient lieu, mais personne ne peut empêcher l’État d’appliquer ses lois », affirme M. Jaber, avant de préciser que ce domaine n’est pas de la responsabilité de son seul ministère. En parallèle, une proposition de loi sur l’occupation des biens-fonds publics, dont maritimes, a été présentée au Parlement. Le texte a été préparé par le comité de modernisation des lois présidé par M. Bakhos, sur une suggestion de M. Merhej, et a trouvé son chemin vers la commission parlementaire de l’Administration et de la Justice, après avoir été signé par un député, Ghazi Zeaiter, comme il est d’usage. Il est examiné par la commission des Travaux publics, des Transports et de l’Énergie, depuis février 2004, et vient d’être adopté par cette dernière sans amendements. Mohammed Kabbani, président de cette commission, estime que ce texte « est probablement plus strict sur la question de la suppression des empiètements sur le domaine public que le projet étudié au ministère ». Le député explique qu’un comité formé des directeurs généraux de tous les ministères et administrations concernés a été formé, afin de discuter de cette proposition de loi. « Mais nous avons eu besoin d’une étude plus approfondie sur les empiètements le long du littoral et des fleuves, et avons demandé au Conseil du développement et de la reconstruction (CDR) de l’effectuer. » M. Kabbani impute le retard dans l’examen de la loi au fait que le CDR n’a pas voulu s’acquitter de cette tâche tant qu’il n’en était pas chargé officiellement par le Conseil des ministres. Pour sa part, M. Bakhos explique que la proposition de loi prévoit la protection d’une marge de 60 mètres de la côte en profondeur, à l’intérieur du territoire, et stipule que les constructions qui empiètent sur le domaine public devront être détruites. Il sera toutefois du ressort du gouvernement d’estimer les sommes à payer par les contrevenants et de décider de la destruction ou de la régularisation selon les cas, la seconde option devant demeurer une exception, pas une règle, selon lui. Sombre perspective Quoi qu’il en soit, peut-on espérer que ces lois voient le jour prochainement ? MM. Jaber et Kabbani soulignent qu’il sera difficile d’espérer l’adoption d’un quelconque texte avant la fin du mandat de l’actuel Parlement, vu l’approche des élections. Le député de Beyrouth ajoute que l’existence de deux textes ne signifie pas qu’ils sont en compétition l’un avec l’autre, mais qu’ils seront discutés et qu’une conclusion sera tirée après les débats. Il reste que c’est le concept de régularisation qui inquiète principalement les écologistes, lesquels aimeraient voir les bâtiments illégaux supprimés. « Légaliser la contravention va s’avérer très grave », explique Salmane Abbas, un écologiste qui planche sur le dossier depuis une quinzaine d’années. « Cela supposera que les entorses à la loi auront dorénavant un prix et seront autorisées », souligne-t-il. M. Abbas précise que la différence entre les notions de bien public et de bien de l’État reste très floue au Liban. « Le littoral demeure la propriété du public, indique-t-il. Il n’est d’ailleurs pas si grand que cela quand on sait qu’il doit servir quelque trois millions et demi d’habitants. Or une proportion de 60 à 70% a déjà été occupée et fermée au public. Quand l’État va à l’encontre de la loi, surtout si c’est en faveur d’investisseurs, c’est l’éducation de toute une génération qui en pâtira. » Abdallah Zakhia, pour sa part, souligne que « les grands complexes qui ont fermé la mer au public ne servent pas le tourisme à long terme, bien au contraire ». Il se déclare pessimiste quant à la capacité du pouvoir actuel de faire appliquer une loi sur la protection du littoral ou des domaines fluviaux. « S’il le voulait, l’État aurait pu imposer des mesures en accordant des délais aux contrevenants », souligne-t-il. Abordant la question du libre accès à la côte, M. Kabbani souligne que « le littoral ne doit être privatisé que dans de très rares cas, et il faut les rendre encore plus rares ». Quant à M. Jaber, il précise : « Les biens publics ne doivent être vendus sous aucun prétexte, mais ceux qui possèdent des terrains adjacents peuvent, par un décret, utiliser la plage sans y construire quoi que ce soit. Mais dans tous les cas, il est interdit d’empêcher aux baigneurs d’y accéder. » Il fait remarquer que « les nouvelles plages créées ces dernières années ne sont pas en béton, ce qui est un bon signe ». Que de belles paroles. Mais l’affaire des biens-fonds publics, qu’ils soient maritimes, fluviaux ou autres, n’est toujours pas tranchée. Comme le constate amèrement Salmane Abbas, « le désespoir gagne les militants et les jeunes ». Un foisonnement de législations dans un chaos absolu La protection légale du territoire a fait historiquement l’objet de deux décrets : le premier, ayant force de loi, adopté en 1925 et portant le n°144, « considère la mer jusqu’à la limite des hautes eaux, ainsi que le sol et le sous-sol de la mer territoriale, c’est-à-dire sur une largeur de 12 miles à partir de la côte, comme domaine public maritime inaliénable et imprescriptible ». Le second décret-loi n°4810-1966 stipule que « la jouissance du domaine public maritime revient au public ». Le texte ajoute : « Aucun droit susceptible de fermer ce domaine pour des intérêts privés ne peut être accordé. À titre exceptionnel et en vue d’une exploitation du domaine pour des projets touristiques et industriels d’utilité publique, une dérogation peut être accordée, à condition de ne pas rompre l’unité du littoral. La reconnaissance de l’utilité publique revient à la Direction générale de l’urbanisme. » On peut évoquer également les articles 738 et 257 du code pénal, qui interdisent l’usurpation du domaine public sous peine de deux ans de prison. La loi n°14 datant du 20 août 1990 du ministère des Finances déclare nulle toute occupation de la côte non couverte par un décret légalement obtenu. Le décret n°3889 datant du 6 août 1993 interdit l’extraction de sable ou toute autre matière du domaine public maritime sans permis du ministère des Transports ou du Conseil des ministres. Toutes ces notions et d’autres encore, comme la protection de la diversité biologique et la lutte contre la dégradation irréversible des ressources naturelles, ont été confortées par le code de l’environnement, loi n°444, adopté en 2002 mais dont les décrets d’application n’ont jamais vu le jour. Or, comme le constate Abdallah Zakhia, avocat et militant écologiste, « plusieurs décrets sont venus contredire ces lois générales ». Il en cite deux en particulier : le décret 169/1989 qui a permis l’occupation du domaine public à toute personne propriétaire de plus de 20 000 mètres carrés dans la zone (10) de Beyrouth, et le décret 5645 qui en fait de même pour la plage de sable au sud de Jbeil (un projet qui a échoué en raison du procès intenté par la municipalité devant le Conseil d’État). Toutes ces lois sont par ailleurs superbement ignorées, comme il le constate. Il déplore également que « les instruments économiques ne font pas partie des outils envisagés pour la protection de l’environnement, le législateur n’étant apparemment pas au courant des expériences réussies dans ce domaine dans les pays industrialisés ». Plusieurs projets et propositions de lois ont été soumis au Parlement pour résoudre la question des empiètements, dont un projet du ministère des Transports en 1995, jugé « acceptable à titre provisoire » par M. Zakhia, mais « contrecarré par d’autres projets présentés par les gouvernements successifs pour une location du domaine public maritime ad sternum ». Il rappelle même qu’à un certain moment, «le président du Conseil des ministres et le ministre des Finances avaient préconisé la vente du domaine public maritime ». Un dernier projet, il y a quelques années, « donnait tout le pouvoir au ministre des Transports pour la location des biens-fonds publics maritimes sans conditions préalables et sans date limite ». M. Zakhia rappelle que « ce projet-catastrophe a été arrêté grâce à une étude comparée avec un projet syrien basé sur les fonctions sociales du littoral ». Quant à la proposition de loi à laquelle la commission parlementaire des Transports, des Travaux publics et de l’Énergie vient de donner son aval (elle doit encore être discutée par l’Assemblée parlementaire avant d’entrer en vigueur), elle évoque une marge de 60 mètres de large à l’intérieur du territoire, à partir de la côte, qui constitue le domaine public et qui ne doit être occupée sous aucun prétexte. Le texte énumère par ailleurs les conditions d’occupation des biens-fonds adjacents et d’octroi de permis. Enfin, M. Zakhia met en garde contre l’impact social négatif que peut avoir la privatisation du littoral, qui « fragilise l’État face aux intérêts privés d’une minorité » et « prive les citoyens de la jouissance du domaine public tout en rompant le lien entre le citoyen et sa terre ». Il rappelle aussi que l’occupation du littoral et les remblais dans la mer nuisent à l’environnement marin et ne servent pas le tourisme ni la compétitivité du Liban face aux pays voisins, qui attirent sans problème les amoureux du soleil et de la Méditerranée. Des centaines d’agressions, des millions de mètres carrés occupés illégalement On parle souvent des agressions et des empiètements sur le domaine public maritime et fluvial, mais quelle en est exactement l’ampleur? Même s’il est difficile d’obtenir des chiffres précis, il nous a été possible de regrouper des informations de différentes sources. Il existe un rapport portant le numéro 1465, rédigé par le ministère des Transports en 1997, qui cite les sociétés et les personnes ayant empiété sur le domaine public maritime. Ce document estime ces agressions à 468 au Liban-Nord, 525 au Mont-Liban, 59 à Beyrouth et 385 au Liban-Sud. Ces chiffres peuvent évidemment avoir augmenté depuis. Au cours d’une de ses récentes interventions au Parlement, le député Béchara Merhej a souligné que « les agressions sur le domaine public ont atteint le nombre de 1625 empiètements sur une surface de quelque 7,5 millions de mètres carrés ». Dans une étude qu’il a effectuée et publiée en 2001, l’écologiste Salmane Abbas décrit ainsi la répartition de l’occupation du littoral, sur une superficie totale de 7567335 mètres carrés : – La superficie occupée en vertu de décrets : 876302 mètres carrés, soit 11,59%. – La superficie occupée illégalement : 2535000 mètres carrés, soit 33,49%. – La superficie utilisée par l’État (ports commerciaux ou de pêche, dépotoirs, installations du ministère de la Défense...) : 4156033 mètres carrés, soit 54,92%. Combien devrait rapporter un paiement des amendes par les contrevenants, installés pour la plupart depuis des années sur le littoral et sur les rives des fleuves ? Feu Wadih Akl, qui a souvent soulevé en tant que député la question de l’occupation du littoral, avançait le chiffre de 500 milliards de livres qui peuvent être assurés chaque année au Trésor. Il soulignait que le paiement de ces amendes et des loyers pourrait aider à combler le déficit budgétaire, alors que les dirigeants ont plus souvent recours aux impôts indirects, qui ont des retombées sur l’ensemble de la population, sans inquiéter une « classe de prédateurs qui a volé l’argent du peuple à travers les biens publics » (déclaration à L’Orient-Le Jour). Salmane Abbas rappelle que selon les estimations de l’ancien ministre des Finances, Fouad Siniora, le règlement de ce dossier devrait rapporter un forfait de quelque 235 millions de dollars au Trésor.