Le gouverneur et l’institution

L’attaque systématique qui vise le gouverneur de la Banque du Liban (BDL) n’est pas de bonne guerre mais bien au contraire, tout simplement parce que, sous le couvert des reproches qu’on fait à sa politique et à ses prérogatives, c’est toute l’institution qui est structurellement visée. Voilà pourquoi je précise d’emblée, qu’à ce niveau, ce qui doit prévaloir n’est certainement pas un débat personnalisé mais raisonné et objectif.

Cette institution ne date pas d’hier, puisqu’elle a été créée par la loi promulguée par le décret n° 13513 du 1er août 1963 (Code de la monnaie et du crédit – CMC), et perdure depuis. Les dérives ou les déviances d’un dirigeant, un gouverneur en l’occurrence, quelles qu’elles soient, ne devraient pas mettre en cause l’institution qu’il dirige (la BDL dans notre cas) que dans la mesure où la loi qui l’a créée est elle-même dangereusement lacunaire et laisse une large place à l’arbitraire. Il faut rappeler que toutes les lois, même celles répondant aux critères les plus stricts de la science légistique, ne résistent pas à une approche déstabilisatrice. N’a-t-on pas dit un jour que les lois sont faites pour être contournées et déclaré sans vergogne que le code pénal est la charte du criminel organisé ? Toute loi est perméable au détournement dans son application. Ce qui importe alors, c’est la réaction institutionnelle à la transgression de la loi. À titre d’exemple très récent, la BDL vient d’annoncer qu’elle a finalisé les formalités d’attribution d’un audit juricomptable à la société Alvarez & Marsal Middle East Limited portant sur ses opérations liées à ses devises étrangères entre 2019 et 2023, c’est-à-dire les fonds et programmes des subventions, ceux destinés aux établissements publics et les transferts aux banques commerciales à l’étranger. Cet audit complétera le premier rapport de cette société en s’assurant de la régularité des transferts, de la bonne destination des fonds transférés et de l’absence d’abus dans l’usage des deniers publics. Voilà pourquoi, et dans cette même logique, il serait bon de rappeler que l’indépendance d’une institution est une chose, et l’exercice de ses pouvoirs par la personne qui la dirige en est une autre. La discrétion n’est pas nécessairement synonyme de despotisme ou de mauvaise gouvernance. Référons-nous aux textes pour démontrer l’évidence connue par les professionnels du droit et de la finance. L’article 13 du CMC dispose que la BDL jouit de la personnalité morale de droit public, qu’elle est dotée de l’autonomie financière, qu’elle est réputée commerçante dans ses relations avec les tiers et qu’elle exécute et comptabilise ses opérations conformément aux règles et usages commerciaux et bancaires. Cet article-socle ajoute qu’elle n’est pas soumise aux règles d’administration et de gestion et aux contrôles applicables aux organismes du secteur public. Ce statut est un préliminaire incontournable à l’exercice de la mission qui est conférée à la BDL par l’article 70 du CMC, à savoir la sauvegarde et la solidité de la monnaie libanaise, la stabilité économique, veiller au caractère sain du système bancaire et développer le marché monétaire et financier. Si la mission a failli, ce n’est certainement pas à cause du statut de la BDL comme décrit ci-dessus. S’en prendre à ce statut, c’est-à-dire principalement à l’indépendance de l’institution, ainsi qu’aux pouvoirs du gouverneur, et ceci en se prévalant de la crise financière, économique et bancaire qui a mis à plat le pays et son peuple, constitue une réaction simpliste, pour le moins qu’on puisse dire, à une crise systémique. Le nouveau gouverneur, depuis sa prise de fonctions, prône le caractère systémique de cette crise, ce qui est de nature à justifier des lois et mesures extraordinaires pour y pallier. Décriée à l’époque, à l’interne comme à l’externe, cette qualification est aujourd’hui reconnue dans un document de travail publié par le Fonds monétaire international (FMI) et intitulé, dans sa langue d’origine, « Systemic Banking Crises Database : 1970-2025 » (Réf. 094/2026). Ce document de travail se fonde sur des études menées par deux chercheurs, Luc Laeven et Fabian Valencia, qui considèrent qu’une crise bancaire est de nature systémique lorsque le secteur bancaire connait des tensions financières significatives et que ces tensions exigent d’importantes interventions des politiques et du régulateur en réponse aux pertes massives subies par ce secteur. Ce document inscrit le Liban sur cette liste des nouvelles crises bancaires systémiques depuis 2020. C’est désormais un débat clos et qui devrait pousser notre législateur à revoir ses copies en fonction.

En fait, ce que le politique propose aujourd’hui, est à l’encontre de la réalité ainsi décrite et se trouve donc à la limite de l’inconsistance, l’incohérence et le complot : faire prévaloir dans cette institution un bazar communautaire qui, par expérience, constitue la principale cause de l’« étacide » que connaît le Liban et la paralysie totale de ses pouvoirs constitués et de ses institutions. La BDL ne saurait tomber dans l’escarcelle de ceux qui veulent noyauter le Liban dans le cercle vicieux d’un régime faussement consensuel qui ressemble plus à une démocratie concurrentielle et contreproductive qu’à un véritable partage de pouvoirs et de responsabilités. Les projets de lois n’échappent pas à ce communautarisme béat et pervers, l’illustration la plus récente étant le projet de loi d’amnistie générale.

À cet égard, il serait bon de rappeler qu’il existe un principe universellement reconnu, à savoir celui de la cohérence de la législation bancaire, cohérence indispensable à la sécurité et la stabilité d’un secteur dont l’activité concerne des droits fondamentaux prévus dans la Constitution et dans la Déclaration universelle des droits de l’homme, ce qui est de nature à dissuader tout législateur de porter atteinte à ce principe. Ces normes ne sont pas simplement nationales et de source législative, comme c’est le cas par exemple des accords de Bâle I, II, III, et notamment l’accord de Bâle III qui énonce les règles et pratiques opérationnelles que les banques sont tenues d’appliquer, ainsi que les normes comptables IFRS destinées à garantir une gestion rigoureuse des actifs bancaires (notamment les normes IFRS 9). Il convient de souligner que la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a considérablement contribué à consacrer ce principe de cohérence des législations bancaires en Europe.

Revenons à la crise systémique, qui a certes été un désastre pour le Liban en spoliant les avoirs de tout un peuple et en décrédibilisant un secteur qui fut un jour le pôle de confiance le plus attractif des investisseurs et déposants étrangers. Or, si « la priorité absolue est une stratégie globale de redressement économique », comme l’a déclaré la porte-parole du FMI lors d’une conférence de presse tenue le 27 mars 2025, jour même où le nouveau gouverneur a été nommé à la tête de cette institution, il est tout à fait normal d’en déduire que ce redressement ne peut se faire sans un secteur bancaire assaini et une banque centrale indépendante et respectueuse des dispositions du CMC. Le mal n’est pas dans le texte, mais dans l’interprétation et l’application qu’on en fait. Ainsi, à titre d’exemple, lorsque l’ancien gouverneur a pris la décision d’effectuer des ingénieries financières, il était tenu d’en informer le gouvernement et d’en justifier les motifs, et ce en vertu de l’article 71 du CMC, ce qu’il n’a pas fait. Et lorsque le nouveau gouverneur Karim Souhaid a déclaré le 6 février 2026 que « la BDL s’engage à respecter la politique du gouvernement et à assurer une coordination totale avec lui, afin de discuter des améliorations et des garanties concernant le projet de loi relatif à l’assainissement financier et à la restitution des dépôts… », il fut ouvertement et paradoxalement critiqué parce qu’il compromettait, selon ses détracteurs, l’indépendance de la BDL.

Certes, l’article 26 du CMC a investi le gouverneur des pouvoirs les plus étendus pour administrer la BDL et gérer ses affaires. Il est chargé de l’application des dispositions du CMC et de l’exécution des décisions des instances de la Banque. Il représente légalement la BDL et signe en son nom tous les billets et effets. Il peut intenter toutes actions judiciaires et prendre toutes mesures d’exécution ou de conservation qu’il juge utiles, y compris les hypothèques. Il dispose également de pouvoirs réglementaires ; il organise les services de la banque, fixe leurs attributions, nomme et révoque les agents de tous grades et recrute des experts en qualité de consultants pour des missions d’étude ou de formation. Cet article 26 précise bien que ces diverses énonciations n’ont pas un caractère limitatif. L’accord de coopération signé entre la BDL et « K2 Integrity » s’inscrit parfaitement dans le cadre des prérogatives du gouverneur ainsi exprimées, et ceci en réponse à la mention du Liban en octobre 2024 sur la liste grise du GAFI (FATF). K2Integrity fournira ainsi un soutien technique et consultatif à la BDL et aux banques pour renforcer les mécanismes de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme. Les remous qui ont suivi cet accord pour le dénoncer doivent ainsi passer aux oubliettes.

Quant à l’article 174 du CMC, il confère à la BDL le soin de recommander et de mettre en œuvre les moyens propres à assurer le bon fonctionnement du système bancaire et d’émettre, après avis de l’Association des banques du Liban, les règlementations et directives que les banques doivent respecter pour préserver leurs bons rapports avec leurs déposants et agents, et se maintenir en état de liquidité et de solvabilité. Donner à d’autres instances le pouvoir d’exiger de la BDL d’édicter des circulaires, qui, de par leur nature, ne sauraient mettre en péril le principe de la cohésion des législations bancaires, est une pure hérésie.

En outre, c’est le gouverneur lui-même qui convoque et préside les différentes instances de la BDL, tels que le conseil central, (politique monétaire et de crédit) la Haute Autorité bancaire (infractions et sanctions) et la Commission d’investigation spéciale (blanchiment d’argent), mais également l’Autorité des marchés financiers.

Si la loi confère au gouverneur tous ces pouvoirs, c’est parce que tout simplement toutes les missions et obligations de la BDL comme décrites ci-dessus, exigent une pareille dotation.

Cependant, il faudrait relever les points forts du balancier suivant : le ministre des Finances peut lui-même convoquer le Comité central au sein duquel siège le directeur général des Finances ; l’article 20 du CMC impose au gouverneur de se consacrer entièrement à ses fonctions et lui interdit de cumuler sa charge avec tout mandat parlementaire ou toute fonction publique ou activité professionnelle, quelle qu’elle soit, à titre rémunéré ou non ; l’article 117 du CMC oblige le gouverneur à soumettre chaque année, avant le 30 juin, le bilan de la BDL, le compte de profits et pertes de l’exercice écoulé ainsi qu’un rapport sur les activités de la Banque au ministre des Finances, avec obligation de les publier au Journal officiel dans le délai d’un mois suivant leur présentation, et d’établir un bulletin sur les opérations de la banque tous les 15 jours, sous peine d’habiliter d’office le commissaire du gouvernement auprès de la BDL à consulter tous les registres et à auditer la banque conformément aux articles 42 et 44 du CMC ; le gouverneur se doit de coordonner sa mission avec la politique du gouvernement qui, selon l’article 65 de la Constitution, réuni en Conseil des ministres, établit la politique générale de l’État dans tous les domaines et supervise les activités de tous les organismes de l’État sans exception aucune ; de plus, le gouverneur peut être révoqué en vertu de l’article 19 du CMC pour manquement aux obligations liées à sa fonction, la commission d’infractions pénales relatives à sa charge ou pour faute grave de gestion.

Ainsi les pouvoirs et les contrepouvoirs, c’est-à-dire l’équilibre des pouvoirs, existent bel et bien dans le CMC, et que porter atteinte ainsi aux prérogatives du gouverneur, sous quelque prétexte que ce soit, surtout pour tout ce qui concerne la crise systémique, contredit et le bon sens et les principes directeurs de la bonne gouvernance.

Si l’on ne peut faire justice à soi-même, ne compromettons pas au moins les textes salvateurs de notre régime économique que le préambule de notre Constitution qualifie de libéral et l’assortit de la garantie de l’initiative individuelle et de la propriété privée. Préservons cette garantie du redressement et de sortie graduelle de crise et protégeons nos institutions dédiées à ce genre de mission salvatrice des interférences toxiques. C’est le moins qu’on puisse faire.

Salim JREISSATI

Ancien ministre de la Justice

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