Émile Hokayem : « Les pays du Golfe font face à un dilemme stratégique »

Les scènes internationale et régionale sont en pleine reconfiguration ; comment se positionnent les pays du Golfe dans ce processus ?

Ils y décèlent plus d’opportunités que de risques. Ils se disent que le moment unipolaire est passé et qu’il faut à tout prix éviter une ère bipolaire qui forcera de grands choix géostratégiques et géo-économiques. Mieux vaut donc travailler en vue d’un monde multipolaire dès à présent. D’autant qu’ils veulent figurer parmi ces pôles. Dans cette transition, ils se focalisent sur le développement de leurs relations et partenariats stratégiques avec les grandes et moyennes puissances en y mettant d’énormes moyens. Alors que le reste du monde arabe reste empêtré dans des problèmes politiques, sociaux, économiques et sécuritaires insolubles, ils veulent éviter d’être aspirés dans ce tourbillon ou limités par cet environnement instable.

Ils réalisent les risques qu’ils encourent, mais ils se disent qu’ils sont gérables. Tout va très vite. Il faut neutraliser les problèmes régionaux sans pour autant chercher à les résoudre. Il faut s’imposer vite : la montée des cours du pétrole a aidé ces dernières années, mais cette période s’achève avec un baril aux alentours de 75-80 dollars actuellement. Ils ont assez de réserves, ils n’ont pas de problème immédiat de liquidités et ils ont assez diversifié leurs investissements (mais pas nécessairement leurs économies). En outre, ils sont courtisés par beaucoup de pays et de compagnies, et peuvent capitaliser là-dessus, notamment en s’intégrant dans les chaînes logistiques mondiales, et en s’imposant comme investisseurs et partenaires de choix dans les domaines stratégiques en Occident et en Asie.

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L’idée de base, c’est que leur sécurité découle de leur intégration à l’économie mondiale, et pas seulement sur le plan énergétique. Pour eux, cela offre presque autant de garanties de protection que d’accueillir des bases militaires étrangères ou de développer des capacités de défense. C’est pourquoi ils investissent autant sur les questions géo-économiques et dans la diversification de leurs relations – avec la Chine, bien évidemment, mais aussi l’Inde, des pays d’Asie du Sud-Est, etc.

Quelles conséquences cela peut-il avoir pour certains fondamentaux de leur politique étrangère, comme leur alliance historique avec les États-Unis ?

Les pays du Golfe font face à un dilemme stratégique : leur sécurité est avec l’Occident; leur politique énergétique est liée à la Russie dans l’immédiat ; et leur prospérité à long terme, y compris énergétique, est centrée sur la Chine et l’Asie de l’Est. Il est très compliqué de réconcilier ces trois vecteurs. Il faut s’assurer de ne pas commettre d’impairs ou de ne pas se surexposer. Pour le moment, ils en ont les moyens et c’est faisable. Il y aura des moments difficiles à venir (on en voit les prémices avec les tensions autour de la Russie), mais ils en sont conscients.

Jusque-là, les pays du Golfe investissent leur surplus financier essentiellement en Occident : selon des chiffres de Bloomberg, près de 65 % des investissements des fonds souverains du Golfe en 2022 ont été faits en Amérique du Nord et en Europe. Et ça va continuer à être le cas, même si les échanges commerciaux, de nature transactionnelle, sont énormes avec la Chine et croissent avec les pays émergents. Certes, des tensions existent entre les pays du Golfe et les pays occidentaux, surtout les États-Unis, mais ils savent que leur intérêt est de maintenir ce lien stratégique. Par ailleurs, il y a une certaine attache, une proximité et une familiarité avec l’Occident, qui est très prononcée, aux niveaux personnel et stratégique : c’est principalement en Occident qu’ils envoient leurs enfants étudier, qu’ils se rendent pour des soins de santé avancés ou de longues vacances, qu’ils achètent de l’immobilier, qu’ils placent leurs avoirs personnels, etc.

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En outre, les Américains et les Chinois ne sont pas présents de la même manière dans la région : Washington, mais aussi Londres et Paris offrent des garanties de sécurité et de protection – et ont donc besoin de plus d’assurances en retour ; certes, Pékin ne pose pas de conditions, mais aucun soldat chinois n’est mort ou ne mourra pour défendre les pays du Golfe. Il n’y a d’ailleurs aucun accord de défense à ce jour avec la Chine. Pour le moment, les lignes rouges érigées par les États-Unis sont donc respectées, même si les relations bilatérales se compliquent. Ce ne sont pas toutes les technologies chinoises obtenues par les pays du Golfe qui sont problématiques du point de vue américain. Certaines sont acceptables et tolérées, d’autres le sont moins. Les officiels américains tentent de clarifier à leurs interlocuteurs régionaux les nouvelles règles. Un exemple récent : la Turquie a appris que l’acquisition du système de défense antiaérien russe S400 s’est faite aux dépens de sa participation au programme aéronautique américain F-35. Pour les pays du Golfe et leur coopération technologique ou de défense avec la Chine, l’équation devrait être similaire.

Comment cette politique étrangère s’articule-t-elle avec leurs objectifs de modernisation interne, par exemple pour l’Arabie saoudite ?

Contrairement au passé, la politique étrangère est au service de cette marche forcée vers cette modernisation. L’Arabie saoudite considère que c’est son moment à elle. Tout se fera selon les priorités saoudiennes, dans l’état d’esprit du « Saudi First ». Elle va donc bâtir son propre secteur touristique, ses propres compagnies aériennes, ses propres infrastructures, son propre programme d’énergie nucléaire ou renouvelable, etc. S’il existe des manières de coopérer, tant mieux. S’il n’y en a pas, tant pis.

Cette modernisation se déroule de manière compétitive : l’Arabie saoudite veut faire tout ce que les autres ont fait, mais plus vite, en plus grand et avec des enjeux plus importants. C’est la viabilité et l’avenir même du royaume qui sont en jeu.

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Dans cette optique, MBS souhaite bien sûr se poser en leader du monde arabe, mais ce n’est plus la priorité ultime pour lui. Riyad ne veut plus être simplement la tête de file de pays dépendant ou désireux de son aide et qui, par conséquent, sont des suiveurs. Le prince héritier veut faire du royaume une puissance moderne, complètement intégrée dans le club fermé que représente le G20. L’importance de ces plateformes en termes de compétition régionale est claire quand on remarque que les Émirats ou l’Égypte n’en font pas partie.

Paradoxalement, si la modernisation saoudienne est souhaitée par Abou Dhabi, elle représente en même temps une concurrence accrue qui semble désormais entrer dans une nouvelle phase, si l’on en croit notamment les propos de MBS rapportés cette semaine par le « Wall Street Journal ».

Il est indéniable que la compétition stratégique et géo-économique est réelle et intense entre ces deux géants régionaux. Les États-cités du Golfe ont toujours été inquiets soit d’une Arabie saoudite hégémonique, soit d’une Arabie saoudite qui s’écroulait. Le scénario d’un effondrement saoudien dû à un manque de réformes socio-économiques est catastrophique, car cela exporterait de l’instabilité. Pendant des années, le royaume peinait à se moderniser sous le poids du conservatisme et de la paralysie au sommet. Les Émirats sont pour leur part une petite fédération, très flexible, qui peut prendre des décisions importantes de manière extrêmement rapide. Quand une décision est prise, tout le monde l’applique immédiatement et sans résistance. Et le coût d’un échec y est tout à fait gérable au vu des moyens et de la capacité d’ajustement d’Abou Dhabi et de Dubaï. Si les Émirats sont un catamaran, l’Arabie saoudite est un paquebot : le coût de chaque changement y sera toujours beaucoup plus élevé, il y aura toujours plus d’attention et de critiques, et il sera toujours plus difficile de parvenir à des résultats concrets et satisfaisants.

Lorsque Mohammad ben Salmane (MBS) est arrivé au pouvoir en 2015-2017, un lien s’est établi avec Mohammad ben Zayed (MBZ). Il y a eu un rapprochement stratégique, bien sûr, sur l’Iran, sur le Yémen, sur d’autres dossiers. Mais aussi une convergence idéationnelle. On percevait un enthousiasme et un véritable investissement émirati. C’était la première fois qu’Abou Dhabi voyait une Arabie saoudite qui avait le potentiel de se moderniser, d’éviter un effondrement à terme et d’être un partenaire stratégique. Malgré des divergences sur plusieurs grands sujets régionaux et sur la politique de production pétrolière, les Émiratis reconnaissent que l’Arabie est le grand acteur de la région. Ils estiment néanmoins que sur certains dossiers, leur voix doit porter aussi loin que les Saoudiens, voire plus. Sur le Yémen, le Soudan et la Syrie : Abou Dhabi considère que c’est lui qui a initié la normalisation, qui a pris les risques. Pourquoi alors les Saoudiens seraient-ils ceux qui intronisent Assad ?

Quelles sont les raisons derrière la décision saoudienne de réhabiliter Damas, alors que les retombées pour Riyad sont négligeables pour le moment ?

Ce geste symbolique est le fait du prince. MBS se revendique d’une nouvelle génération qui ne veut plus être liée par les politiques de ses aînés qui, selon lui, ont échoué. La réintégration de Damas est avant tout une expression de sa volonté d’imposer son leadership régional. Il affirme assez clairement que même si les Américains, les Occidentaux et d’autres Arabes ne sont pas d’accord sur le but ou l’approche, c’est lui qui décide en fonction des intérêts qu’il perçoit. En réalité, dans le fond, il n’y a pas beaucoup de substance à la nouvelle politique arabe envers la Syrie. L’essentiel de la démarche consiste à obtenir – pour l’instant sans succès – des concessions occidentales sur les sanctions en espérant qu’Assad assouplira ses positions. Mais les Arabes n’ont aucune stratégie de reconstruction pour la Syrie. Tout en clamant leur bonne volonté, ils pourraient alors justifier leur échec en le mettant sur le dos des Occidentaux qui seraient désignés comme l’obstacle principal.

Malgré toutes les déclarations tonitruantes, la question des réfugiés reste extrêmement compliquée. Assad ne veut pas de Syriens vus comme déloyaux et potentiellement déstabilisants. Il en acceptera quelques-uns, mais en rejettera beaucoup d’autres et mettra la responsabilité sur les autres. Stigmatiser ou précipiter le retour des Syriens est un jeu dangereux. Les Jordaniens ne veulent pas risquer leur image et les fonds internationaux qui vont avec ; les Turcs ne sont plus tellement pressés, ils ont plusieurs options; les Libanais, qui ont des craintes légitimes, s’enflamment sans reconnaître les dangers du discours populiste ou l’état piteux de leur image…

La réintégration de Damas dans la Ligue arabe est intervenue après la signature, en mars dernier, d’un accord de normalisation irano-saoudien sous l’égide de Pékin. Plus de quatre mois après, quelles en sont les conséquences sur la stabilité de la région ?

Il ne faut pas exagérer l’importance de cet accord, qui n’est pas particulièrement impressionnant et qui était en gestation depuis 2021. Il renvoie aux accords irano-saoudiens de 1998 et 2001, et contient paraît-il une annexe secrète sur le Yémen (ou la situation ne s’améliore pas, même si cela ne fait plus les grands titres).

Les Saoudiens ont initialement tenté d’obtenir des garanties chinoises, mais y ont finalement renoncé, se disant qu’en cas de non-application de l’accord par les Iraniens, Pékin en prendra note.

Cela dit, personne ne s’attend à ce que la Chine se préoccupe d’un suivi pointilleux qui punira la partie réfractaire (comme les transferts d’armes aux houthis, par exemple). Pékin estime que l’accord sera respecté parce que Riyad et Téhéran reconnaissent son importance et qu’il n’y a donc pas vraiment besoin de se mouiller plus que cela. En parallèle, malgré ces accords, les pays du Golfe continuent à réclamer aux Américains plus d’assurances de sécurité.

Ce qui a changé, c’est l’approche saoudienne. En 2019 (après les attaques sur les installations d’Aramco, NDLR), le royaume a réalisé qu’il était très vulnérable face à un Iran preneur de risques et qu’il ne bénéficie pas d’une protection occidentale automatique et totale. Les Saoudiens ont aussi compris que cela mettait en danger leurs ambitions de transformation avec, en sus, un coût très élevé. La guerre au Yémen leur pompait à un moment 4 à 5 milliards de dollars par mois, et leur image était en lambeaux, alors que les Iraniens avaient réussi à les dissuader et à les punir avec des moyens assez limités. Bien que douloureux, un modus vivendi était nécessaire.

Les Saoudiens ne se font pas d’illusions. L’Iran reste une menace, le régime est plutôt stable et prend des formes encore plus prétoriennes. Il faut le contenir, mais ils ne savent pas comment ou avec qui. Riyad cherche donc à calmer le jeu en déplaçant la confrontation sur le terrain géo-économique, là où il peut concurrencer Téhéran et prouver aux Chinois que l’Arabie est un bien meilleur partenaire que l’Iran. Pour ce dernier, l’accord est d’ordre stratégique : le timing est parfait, vu les reconfigurations internationales, et il lui permet d’affirmer qu’il maintient de très bonnes relations avec ses voisins immédiats, faisant de la présence américaine et d’Israël l’unique problème de la région. C’est le danger pour les pays du Golfe, qui tiennent à maintenir cette couverture occidentale.

Cette centralité persistante des États-Unis pour la sécurité du Golfe s’est aussi manifestée à travers les accords d’Abraham. Quel serait l’intérêt pour Riyad de normaliser à son tour ses relations avec l’État hébreu ?

Pour Riyad, une normalisation avec Israël serait avant tout un moyen d’obtenir quelque chose de bien plus conséquent de la part des Américains. MBS fait tout en fonction de son agenda de transformation, et il y a des choses qu’il voudrait bien obtenir et qui semblent difficiles d’accès, à moins d’un coup spectaculaire : un traité de sécurité, du nucléaire civil, des technologies civiles ou militaires, etc.

Mais l’Arabie saoudite n’accorde pas une priorité absolue et n’a pas de besoin immédiat pour un « deal » avec Israël. D’abord, ce serait un accord avec le gouvernement de Benjamin Netanyahu qui conduit une politique extrémiste aux yeux de Riyad, qui continue à se soucier de sa crédibilité arabe et islamique. Ensuite, signer un accord qui serait interprété comme un soutien à la politique israélienne exposerait Riyad en cas de confrontation israélo-iranienne. Enfin, cela représenterait un cadeau à l’administration de Joe Biden, avec qui les relations ne sont pas au beau fixe. Les étoiles ne semblent donc pas encore alignées. Mais au final, c’est toujours le fait du prince… Littéralement.

Au-delà de ces considérations, il faut prendre en compte les limites des accords d’Abraham. La préoccupation israélienne avec le programme nucléaire iranien est existentielle du fait de son impact psychologique et stratégique sur la société israélienne. Par contre, les drones, missiles et milices iraniens sont certes des points de crispation, mais Israël estime avoir une supériorité aérienne et de renseignement pour gérer ce risque. À l’opposé, les pays du Golfe sont moins préoccupés par le programme nucléaire iranien, considérant que, sur ce sujet, la partie est finie : l’approche diplomatique a échoué, tout comme la stratégie maximaliste, et, de leur point de vue, l’Iran est de facto une puissance nucléaire. Par contre, ils se sentent beaucoup plus exposés aux autres instruments iraniens : milices, missiles et drones. Il y a donc une différence de priorité et en termes d’acceptation du risque avec Israël. Si les accords d’Abraham ont eu des effets positifs pour les pays signataires du Golfe en termes de technologie, de commerce, de tourisme ou encore de recherche et développement, ils n’ont pas donné naissance à un alignement stratégique complet.

Quelles sont les autres tendances qui ont caractérisé et vont caractériser la situation régionale ?

On assiste à un chamboulement des relations régionales depuis 2021 plutôt dans le sens de la détente, ce qui est positif. Mais on doit rester circonspects : l’apaisement actuel semble basé sur la fatigue des divers acteurs, son contenu est léger, il n’y a pas d’émergence d’une architecture formelle ou informelle pour décourager ou empêcher un retour en arrière. Aucun des contentieux n’est fondamentalement réglé. Rien n’est fait de manière coopérative, tout est bilatéral et transactionnel. Le recul américain ne va pas nécessairement mener à une entente régionale stable.

Aucune des crises de gouvernance qui ont mené aux explosions de 2011 ne s’est améliorée. Aucun des conflits ne semble résoluble. Les choses reculent un peu partout, la vie devient plus dure. L’Égypte, la Tunisie, la Jordanie, le Liban, l’Irak font tous face à une situation économique très grave.

Si cela ne garantit pas leur succès, les pays du Golfe disposent de l’espace politique, du temps et des moyens pour naviguer à moyen terme. Ce qui leur pose le plus problème, à court terme, ce sont les risques d’effondrement étatique dans leur environnement immédiat, comme le conflit actuel au Soudan par exemple ou une potentielle implosion de l’Irak. Cela pourrait exporter de l’instabilité et créer un effet domino.

Toute l’attention se porte actuellement sur l’Arabie saoudite, ce qui est tout à fait compréhensible. Un succès saoudien sera une bonne nouvelle pour le royaume, mais les bienfaits économiques ne vont pas nécessairement rayonner à travers la région. Il y a certes un vent de dynamisme et d’optimisme. Mais cela signifie aussi que le pouvoir doit gérer des attentes beaucoup plus élevées. Les questions qui flottent autour du pari de MBS sont nombreuses : va-t-il aboutir ? Si oui, à quel coût ? Que va-t-il en découler ?

Vu les ambitions affichées, le plus difficile sera de définir le « good enough » : les critères pour décider que ce qui se fait est suffisant, même si pas au niveau espéré initialement, et d’ajuster en fonction. Peu de pays de la région sont passés par un tel processus de modernisation à marche forcée : la Turquie d’Atatürk, la Tunisie de Bourguiba et l’Iran du dernier chah, avec des résultats très différents. Les personnes qui sont mises à l’écart de cette évolution ou qui n’en font pas partie disparaissent de notre champ de vision de leur propre gré ou du fait des autorités, mais elles ne disparaissent pas complètement. Elles patientent et souffrent en silence puis tentent de revenir dans le jeu soit en forçant la porte d’entrée, soit en détruisant tout l’édifice, soit en se ralliant in fine au nouveau système. On en est au tout début en Arabie.