Le problème gouvernemental au Liban est galvaudé dans des palabres comme s’il s’agissait d’un différend entre des voisins ou d’un conflit tribal ! Or même les tribus sont régies par des normes pour la régulation des conflits. Le problème est le suivant : le chef du gouvernement désigné est-il véritablement responsable et forme-t-il une équipe ministérielle cohérente et solidaire pour l’exécution d’une politique publique et se présente-t-il avec son équipe devant le Parlement pour le vote de confiance ?
Les déboires dans la formation de l’équipe gouvernementale découlent de la suspension de fait de la Constitution libanaise ! Que signifie gouvernement dans le régime constitutionnel libanais ?
1. Le pouvoir exécutif est délibérément qualifié depuis 1926 dans la Constitution libanaise, non pas de sulta tanfîziyya (pouvoir exécutif), comme dans presque toutes les Constitutions du monde, mais de sulta ijrâiyya (pouvoir exécutoire), ce qui signifie, d’après Lisan al-‘Arab, « qui fait que les choses marchent » et, d’après d’autres dictionnaires, « qui doit (sic) être mis à exécution, qui donne le pouvoir d’exécuter » (Littré) et « qui doit être mis à exécution ; qui donne pouvoir de procéder (sic) à une exécution », « assurer l’exécution » (Le Robert).
Cela signifie que, dans une société une et plurielle, le gouvernement n’est pas un pôle de rapports de force et de dialogue débridé, mais, comme dans le cas judiciaire de « jugement exécutoire », il est chargé de la concrétisation effective d’une décision. Le pouvoir exécutoire est incompatible avec les slogans de « tiers », de « blocage »… En conséquence, un gouvernement libanais constitutionnel groupe des ouvriers (fî’ âlî) qualifiés pour l’effectivité des lois et répondre aux exigences vitales de la population. Tel est le fondement de la Constitution dans le régime parlementaire pluraliste libanais, alors que le Parlement est, et doit être, le lieu permanent de dialogue, d’après tous les écrits de Michel Chiha et des pères fondateurs.
2. À propos des membres de l’équipe gouvernementale, « les communautés (sic) seront représentées équitablement dans la formation du gouvernement » (art. 95 A), et non des forces politiques, ni ahjâm (taille) de ces forces ! Le but de la représentation communautaire équitable n’est pas la représentativité en tant que rapport de pouvoir, mais de sécurisation psychologique.
3. Le gouvernement, dans aucun pays au monde, quelle que soit la nature du régime, n’a pas un caractère représentatif au sens électoral.
4. Quand le gouvernement devient un mini-Parlement, le principe universel de séparation des pouvoirs est violé (Préambule constitutionnel, al. E). Il devient alors impossible au Parlement d’exercer son pouvoir de contrôle. Il n’y a plus alors d’opposition efficiente. La décision en Conseil des ministres devient aussi impossible, sauf grâce à une entente interélite aux dépens du droit et grâce à un partage de prébendes.
5. Dans les cas où le fédéralisme est territorial, comme en Suisse, en Belgique et ailleurs, il est possible que le gouvernement soit collégial, du fait que la plupart des décisions sont prises dans les provinces. Mais dans le cas d’un État unitaire et d’un fédéralisme personnel comme au Liban, la formation d’un gouvernement collégial bloque le processus décisionnel, en dépit de l’article 65, fort génial, de la Constitution qui exige la majorité qualifiée en Conseil des ministres pour 14 affaires spécifiquement énumérées en vue d’éviter à la fois l’abus de majorité et l’abus de minorité.
6. Des cabinets d’union nationale sont certes formés dans tous les pays, mais limitativement dans des circonstances fort spécifiques. Le document d’entente nationale de Taëf souligne : « Un cabinet d’union nationale est formé. » C’était dans le but de garantir la livraison de l’armement des milices et de garantir le monopole étatique de la force organisée. Quant à l’accord de Doha du 21/5/2008, contrairement à des cogitations débridées, il n’introduit aucune modification aux fondements du régime constitutionnel libanais. Il est dit clairement dans l’accord : « Telle est la procédure adéquate sur le plan constitutionnel pour l’élection du chef de l’État dans ces (sic) circonstances exceptionnelles. »
7. L’imposture depuis les années 1990 dans la formation de cabinets dit d’union nationale (en fait de désunion !) revient à l’autorité d’occupation et ses collaborateurs internes, opportunistes ou contraints, en vue du blocage des décisions importantes, en application de la théorie de « minority control », comme en Israël par rapport à la composante arabe et dans certains pays arabes, en Afrique du Sud durant le régime d’apartheid, en Irlande du Nord avant le Friday Agreement, le Rwanda… Dans le cas du Liban, la décision est bloquée par la minorité ou majorité gouvernementale, appuyée par la Sublime Porte. La solidarité ministérielle devient illusoire et formelle dans un gouvernement mini-Parlement. L’art. 66 est explicite : « Les ministres sont solidairement (sic) responsables devant la Chambre des députés de la politique générale du gouvernement et individuellement de leurs actes personnels. » Cette solidarité a été accentuée dans l’amendement du 21/9/1990.
8. Que signifient « président du Conseil des ministres », « chef du gouvernement », « responsable de l’exécution de la politique générale » (art. 64)? Durant les guerres multinationales au Liban en 1975-1990, on se plaignait, pour des raisons de mobilisation idéologique, que le chef du gouvernement n’était qu’un scribe (bashkâteb). Quelle est donc la responsabilité du chef du gouvernement, surtout après l’expérience du président désigné Moustapha Adib, le sabotage de sa formation gouvernementale et le sabotage persistant ? La présidence de la République jouit-elle d’un pouvoir discrétionnaire et absolu ou, en vertu du serment présidentiel et l’exigence de « veiller au respect de la Constitution » (art. 49), doit-elle garantir le fonctionnement et la continuité des institutions, sans usurper la fonction gouvernementale, ni la fonction du Parlement qui, lui, accorde ou n’accorde pas la confiance ?
9. En ce qui concerne les portefeuilles ministériels, pas de distinction, ni dans un texte constitutionnel ni en pure logique, entre ministères souverainistes (siyâdiyya) et non souverainistes ! Une telle épluchure (une distinction est par essence intelligente !) est aberrante parce qu’elle signifie que certains portefeuilles ministériels sont des déchets. Des postes ministériels deviennent ainsi des pôles de trafic d’influence et non de gestion de l’intérêt général. La souveraineté est aussi réduite à un attribut personnel et partisan, et non de souveraineté nationale.
10. À propos des portefeuilles ministériels, il est explicitement spécifié dans toute la genèse de l’accord d’entente nationale de Taëf (1975-1990) et dans la Constitution libanaise : « Sans réserver une quelconque fonction (sic) à une communauté déterminée » (art. 95 B).
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Il s’agit de dénoncer des vomissements qui contribuent à la pollution des plus nobles notions et concepts laborieusement forgés par les pères fondateurs depuis l’Antiquité et par des génies constitutionnels libanais dont la sagesse est remarquable dans une approche internationale et comparative aujourd’hui.
Dans un débat, l’animateur demande à un jeune : Quelle est votre opinion à propos de la rotation des portefeuilles ministériels ? Je n’ai pas d’opinion ! Que dit al-kitab, c’est-à-dire la Constitution, comme le répétait Fouad Chéhab.
Le régime constitutionnel libanais, dans le texte et l’esprit, est un chef-d’œuvre de l’imagination constitutionnelle en perspective internationale et comparée aujourd’hui. Mais les violations sont les pires dans le monde ! Halte aux intellectuels sans expérience et imposteurs qui propagent la corruption des esprits.
Il faudra surtout, suite à l’initiative du président Emmanuel Macron et au soutien d’institutions qui veulent aider le Liban, que ces instances ne soient pas dupes de l’imposture qui ébranle des principes élémentaires de gouvernance, et même de « gouvernabilité ». La rupture avec la praxis gouvernementale des temps de l’occupation et de la Sublime Porte, directement ou par procuration, est absolue.
Antoine MESSARRA
Ancien membre du Conseil constitutionnel, 2009-2019
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