La consolidation de l'État de droit implique l'extension des attributions du Conseil constitutionnel au Liban, comme c'est le cas en perspective comparée et même dans plus de quinze États arabes aujourd'hui (suite de l'article publié dans L'Orient-Le Jour le mercredi 25 mai 2016).
2. L'autosaisine : l'absence d'autosaisine du Conseil à propos de certaines lois considérées fondamentales a fortement limité les attributions du Conseil (Antoine Khair).
a. Fruit d'une évolution : l'évolution juridique et constitutionnelle dans le monde tend à « la constitutionnalisation de l'ensemble du droit avec l'exigence que la règle morale et constitutionnelle irrigue tout le droit, notamment à travers des saisines dans l'intérêt de la Constitution et pas seulement de la loi, surtout que le préambule de la Constitution reflète l'identité nationale à sauvegarder dans l'intérêt du peuple et de la patrie : il n'y a pas là un contrôle du Parlement, mais de la constitutionnalité, sans rechercher qui vaincra, le vainqueur étant la Constitution » (Fayiz Haj-Chahine). Dans cette perspective, l'évolution du droit dans la région tend à « rationaliser la pratique constitutionnelle à travers des contrôles préventifs » (Paul Morcos).
b. Les lois organiques : la Constitution libanaise n'a pas opéré une distinction explicite entre les lois (Paul Morcos). Cependant l'article 65 de la Constitution, avec l'exigence de la majorité qualifiée en Conseil des ministres pour 14 questions (Antonio Abou Kasm), formule une distinction en rapport certes avec le préambule de la Constitution. En outre, « nombre de lois fondamentales ne peuvent passer sans contrôle préventif » (Samir el-Jisr). Il faudrait cependant, sans reproduire servilement des pratiques dans d'autres pays, déterminer limitativement les lois objet d'autosaisine, « sans trop étendre aux textes relatifs aux libertés en général » (Ghassan Moukheiber).
3. Le recours par voie d'exception : cette perspective, garantie dans la majorité des instances constitutionnelles et même dans la plupart des cours et Conseils constitutionnels arabes, est inexistante au Liban. Il en découle notamment que toute la législation libanaise antérieure aux amendements constitutionnels de 1990 est soustraite à tout contrôle de constitutionnalité. La Question prioritaire de constitutionnalité (QPC), instituée en France depuis le 10 mars 2010, incite à une réflexion opérationnelle sur ses procédures et son effectivité. Deux perspectives se dégagent des interventions et débats.
a. Question « prudente » de constitutionnalité : la contestation d'une loi pour inconstitutionnalité au cours d'un procès ouvre certes la voie à une « conception vivante du droit qui rejoint plusieurs États arabes : le Conseil constitutionnel sera ainsi appelé à trancher des questions sensibles, notamment sur le statut personnel, le statut de la femme..., et donc de grands débats » (Lara Karam Boustany). Le juge constitutionnel libanais sera-t-il alors « introduit dans l'arène politique ? » (Chebli Mallat). Certes la Cour de cassation est souvent intervenue et intervient dans la conciliation entre droits individuels et droits communautaires (Tarek Ziadé). Il faudra cependant éviter « la logique du contournement dans des questions sensibles, ce qui donnerait un couvert de légitimité » (Lara Karam Boustany).
Quelles sont les garanties de procédure dans le cas de recours par voie d'exception ? Il faudra éviter dans le filtrage par les tribunaux les « jugements constitutionnels négatifs » (Lara Karam Boustany), quand l'exception soulevée n'est pas transmise au Conseil constitutionnel. Il faudra aussi déterminer, comme c'est le cas en France, des délais fort limités (Salah Moukheiber), évitant un surplus d'engorgement de la magistrature avec des moyens procéduraux dilatoires (Tarek Ziadé). On cite le cas de la procédure de l'amparo, ou recours direct par les citoyens en Espagne, où sur 7 000 cas, 80 seulement ont été retenus (Chebli Mallat). Ainsi la Question prioritaire de constitutionnalité en France (QPC) exigera-t-elle au Liban des adaptations en vue d'une « Question prudente de constitutionnalité » (Lara Karam Boustany).
b. Favoriser le citoyen démuni et marginalisé : le problème du recours devant le Conseil constitutionnel par les ordres professionnels, les syndicats et les associations reconnues, avec éventuellement le soutien de quelques députés, est soulevé (Antonio al-Hachem). Le but : s'occuper du « citoyen démuni et marginalisé » (Chebli Mallat) « qui n'a pas d'autre rampart que la magistrature » (Khaled Kabbani), surtout dans la mondialisation d'aujourd'hui où les quatre pouvoirs du politique, du capital, de l'intelligentsia et des médias se trouvent concentrés en un même bloc.
4. Nomination des membres, quorum et majorité : des participants relèvent les avantages du système actuel du choix des dix membres du Conseil constitutionnel (Ahmad Takieddine), avec donc une diversité dans la composition, facteur de confiance.
Face à une certaine dramatisation de l'appartenance communautaire, on relève qu'en pratique cette appartenance, souvent amplifiée par des médias, est sans impact sur le comportement effectif dans les débats et l'élaboration des décisions. Deux perspectives se dégagent :
a. Nomination par le chef de l'État : le nouvel article 49 de la Constitution fait assumer au chef de l'État le rôle fort important de gardien et veilleur constitutionnel. On propose que tous les membres du Conseil soient nommés par le chef de l'État (Khaled Kabbani). On propose aussi que la composition du Conseil ne soit pas limitée à des juristes (Antonio al-Hachem). On relève aussi que le principe de la séparation des pouvoirs implique aujourd'hui la recherche de nouvelles alternatives pour la garantie des droits et la participation citoyenne (Wassim Mansouri).
b. Éviter blocage et indécision : le fond du problème réside dans l'indépendance du juge constitutionnel qui, en aucun cas, ne peut se désister ou bloquer (Khaled Kabbani) et qui, suivant la charte déontologique du magistrat, doit avoir le courage dans les décisions (Tarek Ziadé). La majorité qualifiée dans une décision fournit un surplus de légitimité et de confiance (Antonio al-Hachem). On propose aussi la désignation de suppléants en cas d'absence justifiée pour cause de force majeure et la publication d'un procès-verbal intégral montrant la variété des positions en cas de partage des voix (Zaghloul Attié). Certes c'est le travail parlementaire régulier et l'extension des attributions du Conseil constitutionnel qui accroissent les charges du Conseil (Salah Moukheiber).
Un tableau comparatif des attributions de quinze cours et Conseils constitutionnels dans le monde arabe (Mukles Hussein, doctorant irakien, USJ) montre que les attributions du Conseil constitutionnel libanais sont aujourd'hui circonscrites au minimum. Il y a donc une exigence fondamentale de renouveler le débat avec les révolutions arabes (Chebli Mallat), avec la mise en vigueur concrète du principe de suprématie de la Constitution (Issam Sleiman).
Que faire en conséquence ? Il faudra envisager un mécanisme de suivi (Ghassan Moukheiber), et des cadres civils et scientifiques de pression (Paul Morcos). Le projet du Conseil constitutionnel, élaboré par le président du Conseil, et les actes du séminaire qui, paraîtront vers fin 2016, fournissent un matériel incontournable de travail.
Antoine MESSARRA
Membre du Conseil constitutionnel
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