I.- L’identité de la pratique gouvernementale suite à la démission des gouvernements

La pratique constitutionnelle libanaise a bien montré qu’après deux décennies à compter de la date d’entrée en vigueur de l’accord de Taëf, précurseur de la IIIe République, l’ambiguïté sur certains textes régissant des sujets d’une importance majeure a eu des conséquences dévastatrices sur le bon fonctionnement de l’édifice étatique libanais.
L’alinéa 3 du paragraphe 2 de l’article 64 de la Constitution libanaise dispose :
« Le gouvernement ne peut exercer ses attributions avant d’avoir obtenu la confiance ou après avoir démissionné ou été tenu comme démissionnaire, sauf pour l’expédition des affaires courantes(1) dans le sens étroit du terme. »
Cet alinéa constitue un élément-clé du pouvoir démocratique parlementaire, qui n’existait pas avant les accords de Taëf, selon lequel le gouvernement tire ses pouvoirs de la confiance que lui accordent les représentants du peuple qui forment le pouvoir législatif, devant lequel il a sans cesse à rendre des comptes.
C’est ainsi que, pendant les crises ministérielles, les gouvernements démissionnaires sont traditionnellement chargés par le président de la République d’« expédier les affaires courantes ».
Le vécu quotidien observé au niveau de la manière de gouverner le pays donnerait à penser qu’il n’est pas toujours parfaitement aisé pour les responsables politiques de faire le tri entre ce qu’ils peuvent faire et ce qu’ils doivent s’abstenir de faire durant cette période si particulière dite de transition, et cela par rapport au concept d’affaires courantes(2), pour l’expédition desquelles ils ont pour mission de servir de simples intérimaires d’exercice du pouvoir républicain.
Notre régime démocratique parlementaire suppose que le vote de confiance, consécutif à la lecture de la déclaration ministérielle, représente la condition sine qua non de la constitutionnalité du gouvernement nouvellement formé. Ce vote de confiance correspond aujourd’hui à un besoin impérieux de l’esprit. Il en résulte que le gouvernement démissionnaire, aussi bien que le nouveau gouvernement qui n’a pas encore obtenu la confiance du Parlement, n’est pas tributaire des pleins pouvoirs que lui accorde la Constitution, et tout acte émis pendant cette période n’est pas considéré comme « un acte de gouvernement » au sens administratif du terme et doit être soumis à des règles spéciales et délicates, sujettes au contrôle rigoureux du Conseil d’État.
Mais ce qui domine l’expédition des affaires courantes, c’est la diversité de la pratique gouvernementale selon les différents gouvernements démissionnaires, et cela est généralement dû au manque de règles et de critères objectifs précisant expressément les affaires faisant partie intégrante des affaires courantes.
Ce qui surprend, c’est que tel gouvernement ne fasse pratiquement rien pendant toute la durée de la capitis diminutio(3), alors que tel autre paraît avoir une activité normale, comme s’il ne se souciait pas de la réduction de sa compétence. Un même acte que l’un refuse d’accomplir sera exécuté par l’autre sans que la raison de cette diversité d’attitude apparaisse avec évidence.
Par conséquent, la question d’ordre juridique qui se pose est celle de connaître les limites et la teneur des affaires courantes, étant donné que leur ambiguïté ne donne pas satisfaction au juriste et ne cesse d’induire en erreur les gouvernements démissionnaires, ouvrant ainsi la voie soit à des abus de pouvoirs sanctionnés par le Conseil d’État, soit à un prétexte à l’inaction gouvernementale.
I.- L’activité étendue des gouvernements démissionnaires, corollaire de l’expansion temporelle des crises :
La logique interne du parlementarisme voudrait que la liberté et l’activité du gouvernement en place soient proportionnelles à la confiance dont il jouit au Parlement. Ainsi, on pourrait croire à tort que la démission volontaire du gouvernement amputerait moins ses pouvoirs que la démission consécutive à la défiance du Parlement.
Il est manifeste qu’une crise dont la durée est inférieure à une semaine soit caractérisée par une faible activité gouvernementale. Au contraire, les crises qui durent plus d’une semaine connaissent à leur tour une activité plus grande, et nous en avons eu la preuve durant la crise de 1969 où le gouvernement démissionnaire du président Rachid Karamé avait expédié les affaires courantes pendant plus de neuf mois précédant les accords du Caire.
II.- Les affaires courantes aux yeux de la jurisprudence.
Lors de la démission d’un gouvernement, deux principes essentiels s’imposent.
a. Le principe de la compétence Rationae Temporis, en vertu duquel toute autorité administrative n’est compétente que durant l’intervalle de temps qui s’écoule entre le moment de son investiture, ou de sa nomination, jusqu’à sa démission ou sa mise en minorité.
À partir de cette date, le gouvernement démissionnaire ne devrait plus exercer ses compétences. Ce principe semble assez logique dans la mesure où, dans un régime parlementaire, lorsque la démission du gouvernement est la conséquence directe de la défiance du Parlement, il ne serait pas normal qu’il continue de gouverner sans le soutien du Parlement.
b. La continuité des services publics, qui a pour mérite d’empêcher toute rupture dans le fonctionnement des services de l’État.
Mais ce n’est qu’en 1969, avec l’arrêt Fouad Iskandar Rached/le gouvernement libanais, que le Conseil d’État s’est prononcé(4) pour la première fois sur ce sujet, s’inspirant essentiellement de l’arrêt rendu précédemment par le Conseil d’État français dans l’affaire « Fédération nationale des syndicats de police » rendu le 22/4/1966.
Il s’agissait d’un contentieux qui opposait Fouad Iskandar Rached et le ministère des Postes et Télécommunications(5). Cet arrêt a constitué un jalon précieux sur la voie de l’interprétation des affaires courantes, fondé sur le recours pour excès de pouvoir contre un arrêté pris par le ministre des PTT au terme duquel le chef du cabinet de la direction générale de ce ministère a été muté à un poste d’administration régionale à Beyrouth.
Par un arrêt du 17/9/1969, le Conseil d’État annula cet arrêté, considérant que la démission avait pour effet de rompre le contact entre le gouvernement et le Parlement qui représente le peuple, et par suite de réduire les activités du gouvernement aux seules affaires qui ne supportaient aucun retard ; or « le transfert d’un agent public d’un emploi à un autre ne comporte aucun élément répondant à une nécessité urgente ».
Plus tard, un arrêt de principe a été rendu par le Conseil d’État, chambre du président Joseph Chaoul(6), qui devrait servir de feuille de route à tous les ministres démissionnaires pendant la période de la capitis diminutio.
Cet arrêt stipule en clair que le ministre démissionnaire est dans l’obligation d’exécuter les actes suivants :
– Garantir l’intérêt général jusqu’ à la nomination de son successeur et l’obtention du vote de confiance.
– La prise des décisions journalières et ordinaires qui sont du ressort de son ministère sans pour autant empiéter sur les actes qui ont pour effet d’engager l’État aussi bien au niveau politique que financier.
Il est clair qu’il existe donc un pouvoir discrétionnaire octroyé au gouvernement démissionnaire, mais celui-ci est assez limité.
(À suivre)

Edgard A. ABAWATT
Avocat

1) Compétence limitée d’un gouvernement démissionnaire, en attendant qu’il ait été pourvu à son remplacement. Bien qu’il ne dispose plus de ses pouvoirs constitutionnels, et en vertu d’un principe traditionnel de droit public fondé sur la continuité de l’État, ce gouvernement « expédie les affaires courantes de l’État ».
2) Voir dans le même sens l’étude de Me Joseph Moghaïzel, parue dans « an-Nahar » le 13 octobre 1980.
3) « L’introuvable notion des affaires courantes ». C’est l’extrême réserve de gouvernements nommés pendant la période qui s’étend de la démission du gouvernement démissionnaire à la nomination du nouveau gouvernement par décret du président de la République et du Premier ministre nommé). L’activité des gouvernements démissionnaires sous la IVe République. Fernand Bouyssou, p. 653, 1970.
4) Béchara Ménassa, « Le Dictionnaire de la Constitution Libanaise », p. 491, Me Georges Abou Saab « Les Concepts constitutionnels des gouvernements démissionnaires », p. 390.
5) Arrêt du Conseil d’État – 2e chambre – président Abdo Oueidate, Voir aussi l’article du président Sélim Jreissati, « an-Nahar », publié le 3 juillet 2008.
6) Arrêt du Conseil d’État, numéro 48, rendu le 21/1/1975.