L’accord-cadre trilatéral entre les États-Unis, Israël et le Liban, signé à Washington le 26 juin 2026, soulève de nombreuses questions juridiques. Dans ce qui suit, il s’agit notamment d’en déterminer la nature juridique avant d’en évaluer les effets.
I- Un accord non contraignant
Le droit des traités étant assez peu formaliste, on se saurait déterminer la nature (contraignante ou non) d’un instrument international selon sa forme. L’article 2.1.a de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités (dont beaucoup de dispositions font partie du droit international coutumier) définit le traité comme « un accord conclu par écrit entre États et régi par le droit international (…) et quelle que soit sa dénomination particulière ». La Cour internationale de justice (CIJ) observe « qu’un accord international peut prendre des formes variées et se présenter sous des dénominations diverses » (Affaire de la délimitation maritime et des questions territoriales entre le Qatar et le Bahreïn). Cela « dépend essentiellement de la nature de l’acte ou de la transaction dont il est fait état ; on ne règle pas la question en invoquant la forme de communiqué donnée audit acte ou à ladite transaction. Au contraire, (…) la Cour doit tenir compte avant tout des termes employés et des circonstances dans lesquelles le communiqué a été élaboré. » (Affaire du plateau continental de la mer Égée). Pour cela, il est nécessaire de scruter l’intention des parties à cet égard (Cour permanente d’arbitrage, Rhin de fer, Belgique-Pays-Bas).
Ainsi, la CIJ a considéré que, sous certaines conditions, même un procès-verbal (Affaire de la délimitation maritime et des questions territoriales entre le Qatar et le Bahreïn), ou une déclaration (Affaire de la frontière terrestre et maritime entre le Cameroun et le Nigeria), peuvent créer pour les parties des droits et des obligations en droit international et par suite constituer un accord international contraignant. Le Tribunal international du droit de la mer a considéré qu’un « compte-rendu d’une commission mixte » constitue un accord international (TDM, affaire du « Hioshinmaru », Japon c. Russie).
Concernant l’accord-cadre de Washington, deux éléments plaident principalement pour que soit retenue la qualification d’acte concerté non conventionnel (ACNC) – et non celle d’accord contraignant. À l’encontre – par exemple – de l’accord sur la délimitation de la frontière maritime entre le Liban et Israël (cf. Frontière maritime : l’accord de Naqoura pourrait-il être entaché de nullité ? L’OLJ 29/10/2022), il ressort des termes du récent accord-cadre qu’il ne s’agit pas d’un texte constitutif de nouvelles obligations (bilatérales), mais essentiellement d’un texte déclaratif d’obligations générales : les États parties y déclarent des obligations erga omnes qui, au regard du droit international (notamment la Charte des Nations unies), sont inhérentes et incombent à tout État souverain. Les articles 4, 6, 9 et 11 en fournissent de parfaits exemples : le gouvernement libanais réaffirme son engagement à exercer sa pleine souveraineté sur l’ensemble de son territoire, à rétablir le monopole étatique de l’usage de la force, à désarmer tous les groupes armés non étatiques et à empêcher tout transfert de fonds y relatifs. Le Liban ne fait ainsi, pratiquement, qu’affirmer son intention de respecter les résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies qui lui sont relatives [notamment : 1559 (2004), 1680 (2006), 1701 (2006)] et de les mettre en œuvre.
Par ailleurs, plusieurs termes de l’accord-cadre indiquent que ce dernier ne fait que préparer le terrain pour qu’un accord contraignant, lui, soit conclu dans l’avenir. Ainsi, dès le préambule, le ton est donné : « affirment leur objectif commun de parvenir à… » et « déclarent leur ambition » ; « déclarent leur intention » (art. 1), « s’engagent dans un processus » (art. 2), « œuvreront à la mise en place de groupes de travail chargés d’élaborer l’accord global de paix et de sécurité », « à agir de bonne foi jusqu’à l’obtention d’une paix complète et durable » (art. 12). Ce deuxième élément se trouve appuyé par les circonstances ayant entouré la signature de l’accord-cadre, notamment les déclarations de responsables politiques, que résume la formule du secrétaire d’État américain Marco Rubio : « There’s a lot of work ahead. »
II- Soft law, mais légitimation de l’occupation
À la différence du traité qui « crée à la charge des parties des engagements juridiques ayant force obligatoire. », les ACNC, dits aussi gentelmen’s ou non-binding agreements, sont « des instruments issus d’une négociation entre personnes habilitées à engager l’État ou l’organisation internationale et appelés à encadrer les relations de ceux-ci, sans pour autant avoir un effet obligatoire ». « Ces actes ne sont pas soumis au droit des traités et, en particulier, à la règle fondamentale qui sous-tend celui-ci, le principe pacta sunt servanda. » Cela étant, « sans être liés par leurs dispositions, les États le sont par le principe de la bonne foi » (Daillier, Forteau, Pellet, Droit international public, Paris, LGDJ, 8e éd., 2009). En droit international, le non-respect des ACNC n’engage pas la responsabilité internationale de leurs auteurs : les normes qu’ils comportent constituent ce qu’on appelle la soft law, par opposition à la hard law que contient un traité.
Ce faisant, l’article 13, dans lequel chacun des deux États exprime son engagement à cesser toute action contre l’autre devant les juridictions internationales, constitue un cas assez particulier dans l’accord de Washington. Cet article traite d’une question purement juridique dans le cadre – et de manière qui semble accessoire au noyau – d’un accord qui ne peut produire d’obligation juridique (contraignante) : la contradiction est flagrante. La nature non contraignante de l’accord-cadre le rend insuffisant pour imposer des obligations juridiques de l’ampleur de celles énoncées dans l’article 13. Ces dispositions nécessiteraient d’être inscrites dans un traité contraignant qui devra être approuvé par le Parlement libanais en tant que traité qui ne peut être dénoncé à l’expiration de chaque année (article 52 de la Constitution libanaise). Sinon, elles semblent bien demeurer en l’état actuel – heureusement – de la soft law.
Par ailleurs, la question juridique majeure soulevée par l’accord-cadre réside dans la légitimation de l’occupation israélienne. Ne prévoyant pas un retrait israélien immédiat du Liban (à la différence de la résolution 1701), mais le soumettant à la condition préalable de l’extension du gouvernement libanais de son autorité sur l’ensemble de son territoire (mesure qui, par ailleurs, est nécessaire en elle- même et dont la mise en œuvre est attendue depuis longtemps par la majorité des Libanais), l’accord-cadre contient ainsi une acceptation (à peine) tacite, de la part du Liban, de l’occupation israélienne jusqu’à nouvel ordre. Ce faisant, le Liban accorde pratiquement à Israël un « droit de regard » sur l’exercice de sa propre souveraineté – ce qui constitue une aberration juridique et une contradiction fondamentale avec le principe même de souveraineté. Cela revient aussi à reconnaître à Israël le « droit » de justifier son occupation du Liban-Sud, alors même que cette occupation est illégale et juridiquement injustifiable.
Par ailleurs, dans l’article 5 de l’accord-cadre, « le gouvernement israélien déclare n’avoir aucune ambition territoriale au Liban », affirmant ainsi qu’il n’a pas l’intention d’annexer les territoires occupés. Mais l’annexion diffère de l’occupation ; d’autant que l’occupation militaire ne confère aucun droit à l’annexion. Ainsi, s’il est vrai que le Liban n’a pas consenti à l’annexion des territoires occupés par Israël, il a néanmoins accepté, fût-ce à titre provisoire, qu’ils soient occupés. Sur ce point essentiel, l’accord-cadre constitue une concession majeure de la part du Liban, alors que la contrepartie obtenue est maigre.
Enfin, si les objections soulevées contre la validité de l’accord-cadre au regard du droit international (notamment sa supposée contrevenance au jus cogens) semblent manquer de solidité juridique [voir Verhoeven (Joe), Sur les « Bons » et les « Mauvais » emplois du jus cogens, Anuário Brasileiro de Direito Internacional n° III-1, janv. 2008], la question de sa validité par rapport au droit interne libanais – notamment la nécessité qu’il soit accepté par les deux tiers des membres du Conseil des ministres – est, néanmoins, nettement plus fondée et mérite que les constitutionnalistes s’y penchent de plus près.
Juriste spécialisé en droit international, Paris
Les textes publiés dans le cadre de la rubrique « Courrier » n’engagent que leurs auteurs. Dans cet espace, « L’Orient-Le Jour » offre à ses lecteurs l’opportunité d’exprimer leurs idées, leurs commentaires et leurs réflexions sur divers sujets, à condition que les propos ne soient ni diffamatoires, ni injurieux, ni racistes.