L’UE face à l’annexion de la Cisjordanie : le symptôme de la diplomatie du mégaphone

Le contour exact des frontières est flou, les détails du projet sont encore indéterminés. Mais une chose est certaine, le nouveau gouvernement d’union mené par Benjamin Netanyahu affiche ouvertement son désir de traduire en termes concrets une annexion partielle de la Cisjordanie, telle que formulée le 28 janvier lors de l’annonce du plan de paix de Donald Trump. Et ce dès le 1er juillet.

L’accord pour un gouvernement d’union conclu en avril entre les deux anciens rivaux, Benjamin Netanyahu et Benny Gantz, prévoit en effet le début des démarches en vue d’une annexion partielle de la Cisjordanie à cette date. Malgré la clarté des intentions, plusieurs questions restent en suspens : les États-Unis imposeront-ils à Israël d’appliquer la totalité des mesures prévues par le plan de paix afin de pouvoir procéder à une annexion ? Quelles seront les frontières de l’annexion, et comment se traduira-t-elle pour les Palestiniens concernés ? Un horizon incertain qui laisse une marge de manœuvre importante à l’exécutif israélien afin de légiférer autour d’une annexion qui, pour beaucoup, existe déjà dans les faits, via un système juridique inclusif pour les colons assorti d’un vaste réseau les reliant aux infrastructures israéliennes.

Au-delà de son sponsor américain, le projet fait pourtant face à l’opposition de nombreux pays qui le considèrent comme une entorse au droit international et un tournant historique qui marquerait la fin du régime d’occupation en place en Cisjordanie depuis 1967. Outre l’Autorité palestinienne, la Jordanie et les pays arabes, l’Union européenne figure en tête de file de ceux qui tentent d’imposer leur voix afin de freiner l’avancement d’une annexion de jure, autour de la ligne traditionnelle qui consiste à refuser « toute reconnaissance de changement par rapport aux frontières de 1967, à moins d’un accord de la part des Israéliens et des Palestiniens », selon les mots de Josep Borrell, haut représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité. « Seules les solutions fondées sur un accord mutuel, et non sur des actions unilatérales, sont en mesure d’assurer une stabilité dans le temps », estime Peter Stano, chargé de la communication pour les Affaires étrangères au sein de la Commission européenne.

Cette déclaration reflète le positionnement historique de l’Union qui, « depuis la déclaration de Venise (juin 1980), est la première puissance régionale à avoir reconnu le droit à l’autodétermination du peuple palestinien », se souvient Leïla Chahid, ancienne ambassadrice de Palestine, pour qui la position européenne contraste avec celle des États-Unis, de l’Amérique latine ou encore du Japon.

Le talon d’Achille de l’Union

Malgré l’attachement aux principes du droit international, la nature du processus décisionnel européen freine sa mise en application pratique. « Les pays de l’Union européenne ont eu plus de facilité à s’entendre sur les questions techniques, monétaires... Mais ils ne sont jamais arrivés à fédérer leurs positions en politique étrangère », estime Leïla Chahid, pour qui l’émergence de la triade institutionnelle européenne – Parlement, Conseil, Commission – a abouti à une construction politique encore inachevée, incapable de faire émerger un consensus. « Le talon d’Achille de l’UE est que les décisions doivent être unanimes : les décisions du Parlement ne sont que des recommandations et, au Conseil, des discussions jusqu’à un accord unanime sont nécessaires », ajoute la diplomate.

En résulte que les positions de principe se traduisent essentiellement par une activité diplomatique afin de peser sur les processus en cours. C’est la « diplomatie du mégaphone », à savoir la répétition de prises de position qui se veulent autant d’avertissements à l’égard des différents acteurs. Suite à une réunion des 27 ministres des Affaires étrangères le 15 mai, il a été ainsi décidé « de mettre l’accent sur les efforts diplomatiques et sur les échanges avec leurs partenaires – Israël, les Palestiniens, les États-Unis, la Jordanie et d’autres – afin d’empêcher une annexion », déclare Peter Stano. Une décision suivie par la multiplication de contacts bilatéraux, parmi lesquels la visite en Israël mercredi dernier du ministre des Affaires étrangères allemand, Heiko Maas, afin de rencontrer son homologue israélien, Gabi Ashkenazi, pour lui faire part des inquiétudes de Berlin.

Au cœur du discours européen, de possibles sanctions imposées en cas d’annexion des colonies. « L’Europe s’adresse aujourd’hui à Israël : si vous procédez à l’annexion, il faudra en payer le prix. Qu’est-ce que cela veut dire ? Eux-mêmes ne savent pas », déclare Leïla Chahid. Interrogé par L’Orient-Le Jour sur la nature exacte, le calendrier et l’objectif d’éventuelles sanctions, Peter Stano déclarait que la question était en effet « prématurée à ce stade ». D’autant que des divergences internes semblent bloquer toute décision, amenant Josep Borrell à déclarer que « si plusieurs propositions sont sur la table, elles ne seront pas mises en place demain ». Parmi les plus réfractaires, la Pologne, l’Autriche et la Hongrie, dont les exécutifs actuels entretiennent des relations privilégiées avec le gouvernement Netanyahu, et avaient notamment bloqué par le passé plusieurs résolutions européennes jugées anti-Netanyahu ou critiques à l’encontre d’Israël. « Il suffit donc que la petite République tchèque s’oppose à des sanctions contre l’État hébreu pour que le vote soit bloqué », résume Leïla Chahid. La Hongrie et l’Autriche ont d’ailleurs déjà bloqué la publication d’une déclaration commune des 27, tout en réaffirmant en parallèle leur opposition de principe à l’annexion.

« L’unanimité de 27 États dont certains sont à gauche, d’autres à droite, et dont les histoires n’ont rien à voir, est très difficile. Israël sait très bien jouer de ces contradictions en faisant du lobbying pour avoir le soutien de pays qui, comme par hasard, étaient parmi les plus antisémites – la Pologne, la République tchèque, la Hongrie – et qui aujourd’hui votent avec Israël. Comme si ce dernier mobilisait leurs passés antisémites pour les contraindre », observe Leïla Chahid.

Malgré ces divergences paralysantes, les récentes évolutions de la géopolitique internationale peuvent laisser espérer une détermination renforcée des Européens, pour qui « le sujet de l’annexion est devenu comme un défi pour montrer qu’ils se rebellent contre le diktat américain », estime l’ancienne diplomate palestinienne. « Pour la première fois il y a une prise de conscience qu’il faut se différencier de la politique américaine, celle de Donald Trump en particulier », ajoute-t-elle. Mais les outils à disposition sont bien fragiles. Et les enjeux sur le terrain, considérables : en cas d’annexion, la remise en question de certains projets de coopération et une réduction des aides européennes en cours afin d’envoyer un message fort à Israël quant à sa responsabilité vis-à-vis des Palestiniens pourraient avoir de lourdes conséquences sur les réalités des populations concernées. Cette option, contrairement aux sanctions, ne nécessiterait pas l’accord unanime des 27, mais elle n’en est encore qu’au stade de rumeur d’après Peter Stano, qui souligne que la Commission « ne s’engage pas sur des hypothétiques “et si”… ».