La responsabilisation des juges administratifs

La mise en place de mécanismes de responsabilisation du pouvoir juridictionnel est nécessaire pour garantir son indépendance. Cela découle d’un certain nombre de considérations : les principes de démocratie supposent le renforcement de la responsabilisation des fonctionnaires puisque leurs responsabilités augmentent. De plus, la nature de la fonction juridictionnelle suppose une confiance totale dans l’impartialité des juges. À partir de ce constat, nous trouvons dans la littérature juridique de nombreux ouvrages qui visent à concilier les besoins de responsabilisation des juges et les garanties de leur indépendance. L’assurance élémentaire d’un procès équitable pour les juges peut, à titre d’exemple, prévenir les abus et contribuer à les responsabiliser. Alors que le processus ordinaire de responsabilisation des juges administratifs comporte de nombreuses failles qui affectent les droits des juges et des justiciables, le pouvoir politique ou même l’autorité juridictionnelle concernée tendent à adopter par moments des mécanismes de responsabilisation alternatifs ou parallèles. Ceux-ci ne garantissent pas un procès équitable, mais ouvrent la voie au renforcement d’une sélectivité discrétionnaire en matière de responsabilisation et, par conséquent, à des pratiques (abusives ?) du système hiérarchique et de contrôle du pouvoir juridictionnel.

Système ordinaire de responsabilisation : un juge est à la merci du système hiérarchique, et un justiciable à la merci du secret

L’examen des conditions ordinaires de responsabilisation révèle de nombreuses lacunes, susceptibles de porter atteinte au droit du juge à bénéficier d’un procès équitable. Elle touche aussi au droit du justiciable de se voir indemniser pour les dommages causés par les fautes personnelles commises par des juges saisis de son affaire. Dans les rares cas où les juges du Conseil d’État ont fait l’objet de sanctions disciplinaires, il s’agissait davantage de maintenir l’ordre interne au sein du Conseil et de sanctionner tout écart ou toute désobéissance, plutôt que de punir des comportements contraires aux droits des justiciables. Cela est dû au cumul des trois points suivants :

Le président du Conseil contrôle l’enquête et l’instance

La loi régissant l’organe titulaire du pouvoir disciplinaire sur les juges du Conseil d’État est ambiguë, puisqu’elle permet concrètement à son président de cumuler le pouvoir d’enquêter (par l’intermédiaire d’un juge à qui il confie cette mission) sur les fautes disciplinaires des juges, et celui d’imposer des sanctions disciplinaires (il préside aussi le Conseil disciplinaire des juges du Conseil d’État). Ainsi, le pouvoir hiérarchique du Conseil se voit renforcé en pratique tandis que les conditions d’un procès équitable sont sapées. Cela découle de l’application de la loi de 1975 relative à l’organisation du Conseil d’État et de la négligence quasi totale des amendements introduits par la loi de 1983 sur l’organisation judiciaire, qui a conféré à l’Inspection judiciaire (un organe indépendant du Conseil d’État composé de juges) le pouvoir d’enquêter sur tous les juges, la séparant de l’organe chargé du pouvoir disciplinaire.

Les droits des justiciables lésés par la confidentialité absolue

Il n’est pas permis de publier ou d’annoncer une quelconque procédure liée à une poursuite disciplinaire, sauf si la décision finale ordonne des sanctions comme le licenciement ou la révocation, c’est-à-dire si le juge est démis de ses fonctions. Ce problème de transparence est accentué par la stricte confidentialité en vertu de laquelle la divulgation d’informations sur les noms des juges poursuivis ou sur les sanctions disciplinaires imposées est interdite, tout comme la révélation au public des allégations à leur encontre et des détails de l’enquête menée, ou encore le nombre de ces poursuites et leurs conséquences. Toutes ces questions sont susceptibles d’accroître la défiance des justiciables envers les mécanismes de responsabilisation.

Manquement aux conditions garantissant le droit à un procès équitable

En outre, le système disciplinaire adopté ne respecte pas les conditions assurant le droit à un procès équitable, qui fait partie intégrante des garanties d’indépendance du pouvoir juridictionnel. Que reste-t-il alors de cette indépendance si le juge peut être poursuivi en justice et s’il est passible de peines pouvant aller jusqu’à sa révocation, sans obtenir la garantie du droit à un procès équitable ? Le manquement à ces conditions se traduit notamment par les pratiques suivantes :

Le ministre de la Justice peut suspendre de ses fonctions un juge déféré devant le Conseil de discipline, sans aucun contrôle sur la nature de la faute disciplinaire ou la durée de la suspension ou sa justification, ce qui porte atteinte à l’indépendance du pouvoir juridictionnel. Cela confère également au pouvoir exécutif le pouvoir d’influencer de manière significative les juges faisant l’objet de poursuites judiciaires,

Les poursuites judiciaires sont engagées en vertu de l’article 22 du statut du Conseil, qui comprend « tout manquement aux obligations de la fonction et tout acte portant atteinte à l’honneur, à la dignité ou à la morale ». Il s’agit d’un texte vague composé de phrases ambiguës, violant le principe selon lequel aucune sanction disciplinaire ne peut être donnée en l’absence de texte. Le principe de confidentialité des décisions disciplinaires, rendues aussi bien par les juridictions administratives que judiciaires, accentue cette ambiguïté, empêchant la définition de la notion de faute disciplinaire par la jurisprudence. Il convient de noter par ailleurs que les infractions ne sont pas classées ou punies en fonction de leur gravité.

Le Conseil de discipline est actuellement composé de juges désignés en vertu d’un décret du Conseil des ministres : le président du Conseil d’État le préside, le commissaire du gouvernement y officie en tant que vice-président, auxquels s’ajoutent deux présidents ayant le rang le plus élevé parmi les présidents de chambre. La décision du conseil de discipline n’est susceptible d’aucun recours, y compris la cassation. Elle est exécutoire dès que la personne concernée en est notifiée. Ce qui accentue le pouvoir hiérarchique au sein de ce conseil, tout en privant le juge concerné de toute possibilité de recourir à une autre autorité distincte.

Le Legal Agenda a appris que seules deux décisions disciplinaires ont été rendues au cours de la dernière décennie, sous la présidence de Chucri Sader. Ces décisions, rendues en 2013 et 2015, ont ordonné la rétrogradation de deux juges faisant l’objet de mesures disciplinaires, du rang de juge assesseur à celui de juge assesseur adjoint. Alors que la première décision sanctionnait l’absentéisme d’une juge, la seconde est plus inquiétante. Elle concernait un rapport soumis par une autre juge au ministre de la Justice à sa demande et dans lequel il exposait son point de vue sur les fautes commises par le Conseil d’État dans l’affaire Imperial Jet, qui avait occasionné des pertes énormes de 184 millions de dollars à l’État. Cela montre clairement que la mesure disciplinaire adoptée ne visait pas à porter atteinte aux droits d’une partie à un procès, mais qu’elle visait plutôt à préserver l’autorité et le prestige du Conseil et à l’empêcher d’être l’objet de critiques de la part de l’un de ses juges donc, en d’autres termes, à préserver l’ordre public au sein du Conseil.

La responsabilisation alternative

Parallèlement aux formes ordinaires de responsabilisation, qui sont restées très limitées, d’autres formules ont vu le jour. Dans la plupart des cas, la politique interfère de plus en plus dans ce processus pour affaiblir les garanties du juge concerné ou sa capacité à se défendre. Mis à part certains succès enregistrés ici et là, cette voie peut amener à consacrer des pratiques dangereuses susceptibles d’entériner et d’accentuer la faiblesse du pouvoir judiciaire.

Les enquêtes alternatives

Alors que le rôle de l’Inspection judiciaire reste indéterminé en raison de la dualité du système de poursuites et de sa faiblesse structurelle, un certain nombre de ministres de la Justice ont instauré des mécanismes alternatifs permettant de recevoir les plaintes des citoyens et d’enquêter. Pour le ministère, la mise en place de telles procédures se justifie par le fait que le pouvoir de déposer des plaintes auprès du Conseil d’État ou de l’Inspection judiciaire lui permet de mener une enquête préliminaire visant à déterminer si l’affaire est grave ou non.

Pousser à la démission

Dans la pratique, cette procédure met fin au service du juge, mais sans poursuite disciplinaire ou pénale, le cas échéant. Cela permet également au juge concerné de percevoir l’intégralité de ses indemnités de fin de service quelle que soit la gravité de l’acte commis. Un certain nombre de témoins ont indiqué à Legal Agenda que la démission reste la solution la plus appropriée compte tenu de la faiblesse des garanties de l’application du système ordinaire de responsabilisation. Certains estiment que la démission présente aussi l’avantage d’éviter au pouvoir juridictionnel des procès qui saperaient la confiance du public à son égard, tout en empêchant d’associer l’infraction commise par le juge au pouvoir juridictionnel, le juge coupable d’infraction étant démissionnaire. De ce fait, la démission offre simultanément une couverture au juge ainsi qu’à l’ensemble du pouvoir judiciaire.

Nous avons assisté récemment à la démission d’un juge du Conseil d’État au milieu d’une agitation médiatique concernant les raisons de ce départ. Alors que certains médias ont attribué la démission à un soupçon de corruption, le juge susmentionné a publié une déclaration dans laquelle il a indiqué qu’il avait choisi de démissionner après avoir été interrogé sur certains dossiers. Ce qui confirme sans équivoque l’emploi de ce procédé pour échapper à la responsabilisation. Marquant son opposition à cette pratique, le Legal Agenda a présenté le 13/07/2018 un rapport au procureur auprès de la Cour de cassation, l’invitant à se saisir du dossier du juge démissionnaire, au motif que la réparation des dommages occasionnés par la corruption d’un juge ne se fait pas uniquement en poussant ce dernier à la démission, mais exige des poursuites pénales contre lui et contre le corrupteur.

Le procureur auprès de la Cour de cassation n’a pas donné suite à ce rapport, après qu’une polémique a éclaté entre ce dernier, la présidence du Conseil d’État et le ministère de la Justice au sujet de l’immunité des juges administratifs en cas de poursuites pénales. Alors que le magistrat a demandé à ce que le dossier d’enquête lui soit remis pour prendre les mesures nécessaires, sa requête lui a été refusée au motif que le Conseil dispose du pouvoir absolu de poursuivre ou non ses juges en justice.

La révocation et la mutation

Le Conseil des ministres peut utiliser un autre moyen alternatif de responsabilisation. Il peut par exemple user de son pouvoir pour nommer des juges à certains postes au sein du Conseil d’État (notamment la désignation du président du Conseil d’État), afin de révoquer certains juges ou de les pousser à démissionner pour éviter la révocation. Ce procédé constitue une sanction convaincante à leur encontre, sans que ces derniers puissent se défendre.

La décision prise par le Conseil des ministres le 3 août 2017 de récuser le juge Chucri Sader de la présidence du Conseil d’État constitue la preuve la plus flagrante de l’utilisation de ce procédé. Sader a été poussé à présenter sa démission avant l’émission et la publication du décret ordonnant sa mutation, afin de conserver ses privilèges de fin de service, alors qu’il exerçait toujours ses fonctions. Le ministre de la Justice de l’époque, Salim Jreissati, aurait déclaré que Sader avait commis de graves infractions dans le cadre de l’exercice de ses fonctions et avait refusé de révéler ces infractions malgré les demandes d’un certain nombre de ministres, sous prétexte qu’il n’avait pas à le faire (al-Akhbar, 4 août 2017). Jreissati a tenu des propos à huis clos au sein du Conseil des ministres différents de ses déclarations publiques après avoir obtenu la révocation de Chucri Sader. Il a déclaré à la chaîne MTV, le 5 août 2017 : « Nous n’avions pas l’intention de lancer des accusations contre le juge Chucri Sader. Les événements qui se sont produits visaient à changer l’approche au sein du système judiciaire. » Nous constatons d’après cette déclaration que le ministre a attribué la révocation de Sader au souhait du gouvernement de changer l’approche au sein du système juridictionnel. Ces propos a posteriori sont intervenus en réponse aux accusations formulées par le ministre Youssef Fenianos envers le gouvernement, qu’il soupçonnait d’avoir révoqué Sader en guise de représailles. « Celui qui ne sert pas les intérêts de ce régime est démis de ses fonctions. »

Compte tenu de ces déclarations contradictoires, nous nous trouvons devant l’un des deux cas suivants :

Soit Sader est victime du pouvoir politique qui souhaite mettre la main sur la présidence du Conseil d’État pour renforcer son influence. Dans ce cas, cela a mis fin à l’indépendance du pouvoir juridictionnel sous couvert de réforme et de lutte contre la corruption. Soit Sader est sérieusement soupçonné d’avoir commis des fautes graves. Dans ce cas, le pouvoir politique aurait choisi d’ignorer des infractions qui auraient dû être sanctionnées pour rendre justice aux victimes (l’État), conformément au principe de responsabilisation. Il a décidé d’imposer une peine déguisée pour des infractions qu’il a choisi d’ignorer, sans permettre au juge concerné de se défendre.

Dans les deux cas, le gouvernement a abusé de son pouvoir au détriment de la justice et des droits de tous les justiciables.