À l’examen de l’organisation du Conseil d’État et des pratiques en son sein, il ressort que l’un de ses principaux problèmes actuels est la hiérarchie, notamment dans la relation entre le président du Conseil d’État et les autres juges de cette instance. Mais aussi dans la relation entre les présidents de chambre et les membres ou encore entre le commissaire du gouvernement et ses assistants. Cette hiérarchie est accentuée par le fait qu’un grand nombre de juges haut placés (notamment le président du Conseil d’État et le commissaire du gouvernement) sont parachutés par décret pris en Conseil des ministres. De ce fait, la hiérarchie est non seulement contraire au principe d'égalité entre les juges (qui est l’une des conditions de leur indépendance et de leur capacité à délibérer sur un pied d'égalité), mais elle est également l’occasion d’accentuer les ingérences dans le pouvoir juridictionnel de l’extérieur et de l’intérieur du Conseil d’État en vue de contrôler ses décisions.
Cette hiérarchie se manifeste principalement à travers les questions suivantes :
La hiérarchie entre les juges du Conseil
Contrairement à l’ordre judiciaire, l’organisation du Conseil d’État établit une hiérarchie entre ses membres, les répartissant en plusieurs grades (président du conseil, président de chambre, conseiller et conseiller associé). Le problème que pose cette hiérarchie est que l’avancement d'un grade à l'autre ne s’effectue pas automatiquement conformément à l'ancienneté, mais par une décision prise par le Bureau du Conseil d’État. L’avancement d'un conseiller associé au rang de conseiller se fait en vertu d’un décret sur avis du Bureau du Conseil. La nomination du président du Conseil ou des présidents de chambre se fait par décret pris en Conseil des ministres et peut conduire à la nomination de juges extérieurs à l’instance, notamment la désignation de juges de l’ordre judiciaire. C'est ce que nous appelons « nomination par parachutage ».
Le simple fait de parler de rapports hiérarchiques est un aveu officiel de la disparité entre les juges et un avertissement adressé aux juges, les appelant à respecter leurs supérieurs hiérarchiques, ce qui contredit le principe même d'égalité entre les juges. La circulaire du Bureau du Conseil adressée aux juges et publiée le 12/02/2013 en est la preuve, rappelant l’obligation « de respecter les conditions d’honorabilité, la hiérarchie et les règles de communication ». Il est évident que l’on entend par « règles de communication » les règles qui régissent la communication entre le juge qui occupe un grade inférieur et celui qui occupe un grade supérieur, preuve en est, sa mention après l’obligation de respecter l’organisation hiérarchique. Cela semble révéler l’existence de rituels par lesquels les juges expriment respect et considération envers leurs supérieurs hiérarchiques, auxquels les juges administratifs sont tenus de se conformer lorsqu'ils s'adressent aux présidents de chambre (membres du Bureau).
Un Bureau exclusivement composé de juges du haut de la pyramide
La première forme de hiérarchie apparaît dans la composition du Bureau du Conseil, qui est chargé de veiller à l’indépendance et au bon fonctionnement du Conseil d’État. Mis à part le fait que tous ses membres sont désignés d’office à leurs postes par le pouvoir exécutif, et que les juges n'ont pas la possibilité d’élire les membres du Bureau, ce sont tous des juges haut placés (les présidents de chambre, le commissaire du gouvernement, ainsi que le président de l'Inspection judiciaire), sans qu’aucun des conseillers et conseillers associés ne soient représentés au sein du Bureau.
Président du Conseil d'État : le pouvoir aux mains d’un seul homme
Contrairement à la juridiction judiciaire, où un organe collégial (le Conseil supérieur de la magistrature) est responsable de la gestion de la Justice sans que le président du CSM ne dispose de pouvoirs étendus à l’extérieur du CSM, le président du Conseil d'État dispose de pouvoirs individuels qui dépassent pratiquement ceux du Bureau du Conseil qu'il préside. Les pouvoirs les plus dangereux sont les suivants :
- Il exerce « les pouvoirs du supérieur hiérarchique, à la fois sur le plan financier et administratif ». Par conséquent, c'est lui qui délivre les autorisations permettant de participer à un colloque ou de publier un article ou de voyager,
- Le statut du Conseil lui confère les pouvoirs financiers et administratifs (article 3 de la loi qui régit le Conseil d’État) que les lois et règlements confèrent au ministre, à l’exception des pouvoirs constitutionnels. Par conséquent, le président du Conseil exerce seul les pouvoirs financiers.
- Il décide seul de la nomination et de la mutation des conseillers associés qui représentent près de la moitié des juges du Conseil, contrôlant ainsi leur carrière et la performance de l'ensemble du Conseil. Il convient de mentionner que les conseillers associés sont des juges du premier grade qui ne sont promus au grade de conseillers qu’après avoir atteint le septième rang de classement, c'est-à-dire après au moins 12 ans d’ancienneté. Cet avancement s’effectue par une décision du Bureau, suivie d'un décret, sur la base de critères d'évaluation non objectifs.
- Il décide à lui seul de confier aux juges du Conseil des missions consultatives (rémunérées) auprès de différents ministères et administrations publiques. Ce pouvoir lui confère une grande influence sur les juges, lui laissant le pouvoir discrétionnaire de leur refuser ou leur accorder une mission. Il peut également décider de confier plusieurs missions à un seul et même juge, et prendre ainsi des mesures discriminatoires entre les juges selon qu’il soit proche d’un juge ou selon son degré de satisfaction à son égard. Outre l’influence que lui confère ce pouvoir sur tous les juges du Conseil, il lui donne également le droit de bénéficier d'un certain nombre de privilèges auprès d'un grand nombre d'administrations publiques, par le biais des juges qu'il nomme en tant que conseillers auprès de ces administrations.
- Son approbation et non celle du Bureau est contraignante pour le détachement de l'un des juges du Conseil afin de travailler à temps plein auprès des administrations publiques. Le détachement se fait après son approbation par décret.
- Il entame des enquêtes sur des infractions disciplinaires imputées aux juges du Conseil par le biais d'un juge qu’il nomme, mis à part le fait qu’il préside également le Conseil disciplinaire,
- Il peut renvoyer toute affaire devant la Section du contentieux qu'il préside,
- Il préside la chambre consultative. Il préside également la première chambre juridictionnelle, ce qui lui confère un grand pouvoir pour contrôler ses dossiers à l’instar de tous les présidents de chambres judiciaires, tel qu’illustré ci-dessous.
Cette hiérarchie est accentuée par l'absence de toute voie de recours au sein du Conseil contre les décisions de son président.
Les présidents de chambre contrôlent le sort des pourvois
Alors que les juges qui participent à la prise de décision doivent être au nombre de deux en plus du président de la chambre et que l'un de ces trois doit être désigné comme juge rapporteur, le président dispose d'une grande marge de manœuvre pour désigner et remplacer les deux juges.
Alors qu’il est possible de changer un juge autre que le juge rapporteur à tout moment, on constate l’existence de deux pratiques qui permettent au président de chambre de contrôler le changement des deux autres membres. La première pratique par laquelle le président se nomme lui-même juge rapporteur dans les dossiers importants, ce qui lui permet de ne nommer les deux autres membres que lors du prononcé d’une décision. La deuxième pratique est la tendance qu’ont certains présidents de chambre à nommer un membre rapporteur au moment d’examiner la suspension de l’exécution d’une décision contre laquelle un pourvoi est formé, puis de le changer après que cette décision a été rendue, à une autre étape du procès.
Ce pouvoir discrétionnaire est accentué par le fait que le président de chambre contrôle la date du prononcé de la décision. Il s’agit d’une violation flagrante (devenue pratique de coutume illégale) de la loi portant organisation du Conseil. Le président de chambre ne fixe pas la date de l’audience publique pour le prononcé de la décision conformément aux dispositions de l'article 95 de ladite loi, et par conséquent la date n’est notifiée ni aux parties au litige ni aux juges devant participer à la prise de décision, ni au juge rapporteur. Les juges « choisis » sont souvent appelés à délibérer sur une affaire sans avoir pu l’examiner à l'avance ni préparer les motifs de leur décision.
De même, les membres de la formation sont choisis le jour prévu pour le prononcé de la décision, ce qui les embarrasse et les place devant un choix difficile : satisfaire la demande du président de chambre et signer la décision, ou refuser de le faire, ce qui peut nuire à leurs relations avec ce dernier. Les juges de la première chambre présidée par le président du Conseil d'État sont encore plus embarrassés compte tenu des pouvoirs dont il dispose et qui affecte leur carrière, comme nous l’avons déjà expliqué.
Par conséquent, la hiérarchie au sein des chambres du Conseil signifie que les présidents des chambres déterminent non seulement la date du prononcé de la décision et les juges qui participeront à la prise de décision, mais également leur disposition à débattre sur des questions de fait ou de droit faisant l’objet d’un litige. Tout cela leur confère un grand pouvoir de contrôle sur le sort des pourvois.
3- Juges commandés ou juges à la demande
Nous abordons dans cette partie le niveau inférieur de la pyramide au sein du Conseil d’État, qui est composé de conseillers et de conseillers associés (dirigés), qui sont généralement soumis à des degrés différents aux dirigeants du Conseil. La disparité entre les conseillers découle naturellement du pouvoir hiérarchique qui leur est conféré, ce qui conduit souvent à l'adoption de mesures discriminatoires entre les conseillers, selon que leurs supérieurs soient proches d’eux ou non et le degré de satisfaction à leur égard.
Il reste à noter qu’il n’existe aucune approche participative au sein du Conseil. Avant la création en avril 2018 du Club des juges libanais qui regroupe un certain nombre de juges administratifs, il n’existait aucune structure leur permettant de se réunir. L’Assemblée générale des juges du Conseil, qui doit se tenir tous les ans, a même consacré une tradition selon laquelle le président du Conseil d'État remet une copie du rapport aux juges le jour de l’Assemblée, de sorte que ni le rapport ni les décisions qui y figurent ne sont discutés.
Il convient de mentionner une fois de plus la circulaire du Bureau du Conseil du 12/02/2013 (particulièrement éloquente), qui rappelle aux juges administratifs (à l'exception des présidents de chambre) l’obligation de respecter les horaires de travail (l’arrivée le matin et le départ l’après-midi).
On notera aussi que l’obligation faite aux juges de respecter les horaires officiels de travail n’est pas accompagnée de l’obligation de déterminer les dates des audiences réservées aux délibérations, ou de l’obligation de désigner à l'avance des juges de la formation, laissant ainsi ces questions à la seule discrétion des présidents des chambres qui prennent ces décisions comme ils le jugent approprié et sans préavis. Comme si l’horaire visait uniquement à assurer la présence des juges.
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