Quelle décentralisation administrative pour le Liban ?

Prévue dès les accords de Taëf du 22 octobre 1989, la décentralisation administrative est régulièrement évoquée par les analystes et responsables politiques comme une solution majeure face à des enjeux tels que le développement économique des territoires, l’efficience de l’action publique ou la lutte contre la corruption. Or près de trente ans plus tard, sa mise en œuvre législative demeure un serpent de mer : aucune des nombreuses propositions de loi présentées dans les années 1990 et 2000 n’a en effet été adoptée par le Parlement. Dernière en date, la proposition de loi soumise le 3 avril 2014 au président de la République Michel Sleiman par le comité pour la décentralisation, présidé par l’ancien ministre de l’Intérieur Ziyad Baroud, est toujours à l’étude en commission parlementaire.

Comprenant 147 articles, ce projet prévoit un partage du territoire en 33 régions (les 25 cazas actuels plus la création de nouvelles régions dans certains mohafazats), par une homogénéité confessionnelle, une petite superficie et de grandes différences géographiques pour certains cazas. À titre d’exemple, le caza du Metn est à majorité chrétienne, d’une superficie de 265 km² avec des caractéristiques économiques différentes : littoral et montagne (2 600 mètres d’altitude). Or trois éléments majeurs font à mon sens défaut à ce projet : l’absence d’une vision du potentiel économique qu’offre le territoire, la gestion des conseils des régions par les élus, le maintien des municipalités dans leur forme actuelle.

Intérêts économiques communs

L’un des premiers principes de la décentralisation est la présence d’intérêts communs spécifiques à la région. De ce fait, les intérêts économiques communs priment sur les autres intérêts, et en partie l’identité politique confessionnelle qui semble être l’un des éléments structurant du découpage prévu. En regardant de plus près les projets issus de la conférence CEDRE d’avril dernier et les réformes structurelles à adopter, les recommandations du plan McKinsey et le projet SADTL (Schéma directeur d’aménagement directeur du territoire libanais) du CDR adopté par le gouvernement libanais en 2009, on conclut que le réel potentiel économique du Liban, suit un axe vertical allant du Sud au Nord, suivant la découpe : littoral, montagne, Békaa. Dans ce cas, les avantages économiques qu’offre le littoral du Metn convergent avec les avantages économiques des autres villes du littoral comme Tyr et Tripoli. Pour cela, une décentralisation administrative basée strictement sur les avantages économiques du territoire (littoral, montagne, Békaa) est à envisager.

Sur un autre plan, la proposition prévoit la création de conseils des régions qui seraient élus. Cette élection se ferait en deux temps. Dans un premier temps par l’élection de représentants au niveau des villages et dans un deuxième temps, les élus de chaque village éliraient le conseil exécutif de la région sur base proportionnelle. Le nombre de représentants par village serait déterminé en fonction du nombre des électeurs inscrits sur les listes électorales dans chaque village. Dans sa forme, le conseil des régions proposé, ressemble fortement à l’union des municipalités. Actuellement, le Liban dispose de 51 unions de municipalités, avec un président et un conseil qui est élu par les présidents de municipalité. Ces unions municipales ont très vite montré des limites puisqu’elles ont été incapables de développer leur région. La planification de projets et leurs exécutions demandent des structures étatiques bien établies.

« Contrôleur civil »

La proposition maintient aussi les municipalités dans leur forme actuelle. Le Liban compte actuellement plus de 1 100 municipalités, soit plus de 10 000 élus sur l’ensemble du territoire qui doivent être soumis à des organismes de contrôle. Au cours de ces dernières années, le travail des municipalités a été réduit à renforcer le clientélisme tandis que la plupart d’entre elles sont incapables de remplir leurs obligations et engagements locaux comme prévu dans la loi de 1977. Le champ d’action des municipalités restera limité du fait que les élus au niveau municipal ne peuvent pas tous avoir l’expertise nécessaire dans les différents domaines requis pour valoriser leurs régions. La gestion des municipalités est un travail à plein temps et les élus ont souvent d’autres activités. De plus, du fait qu’elles sont de petite taille, elles sont donc soumises à des limitations au niveau du budget, des ressources humaines et du savoir-faire.

Il faudrait donc impérativement revoir la loi de 1977 afin de permettre aux municipalités de jouer principalement un rôle de « contrôleur civil » et non un rôle de gestionnaire de villages ou de région. Parallèlement, il faudrait diminuer drastiquement le nombre de municipalités pour rassembler les budgets, diminuer les frais de fonctionnement et gagner en efficacité.

Lors de la signature des accords de Taëf, le Liban retrouvait « la paix sociale » dont le maintien, confié initialement à la force occupante, s’est opéré par un modèle économique de rentier qui a privé l’État de ses fonctions au profit des nouvelles forces politiques. En outre, la rivalité confessionnelle qu’entretenait la force occupante empêchait toute rencontre entre ces dernières pour planifier le futur du pays. De ce fait, chaque communauté s’est renfermée dans un réduit en se délimitant des frontières non viables. Trente ans après la signature des accords, l’État et cette « paix sociale » sont désormais fragilisés par de multiples facteurs, parmi lesquels : une dette publique galopante, une croissance économique presque nulle, un taux de chômage dont personne ne connaît la réelle ampleur et une balance des paiements négative depuis des décennies. Dans ce contexte, une décentralisation communautaire accompagnée de contraintes économiques territoriales ne peut que mener à un nouvel échec.

Dans le cadre de la mise en œuvre des réformes structurelles demandées lors de

CEDRE, le Liban a notamment une opportunité unique de repenser le schéma d’organisation administrative de son territoire afin de valoriser au mieux son potentiel économique et retrouver les conditions du maintien d’une « paix sociale durable ».

Par Khalil TOUBIA

Consultant en affaires publiques.