Liban : Ouvrons enfin le débat sur le budget

Le temps consacré à la formation du gouvernement et aux discussions sur la répartition des « parts » entre les différentes composantes du pouvoir est d’autant plus étonnant qu’une échéance fondamentale de nos institutions démocratiques prévoit de consacrer le débat public à la préparation du budget de l’année prochaine. Le budget n’est pas un simple exercice comptable, c’est l’instrument qui synthétise l’ensemble des choix de politiques économiques et sociales. Or le Premier ministre s’est engagé en avril à réduire le déficit d’un point de PIB par an sur cinq ans, ce qui suppose des arbitrages très difficiles en la matière.
Il est vrai que le Liban baigne depuis si longtemps dans un état de crise larvée qu’il est difficile d’être pris au sérieux lorsque quiconque se permet de tirer la sonnette l’alarme. Kulluna Irada est convaincue qu’il y a urgence. D’une part, en raison du resserrement des conditions de financement d’un modèle économique et social à bout de souffle. Et d’autre part, parce que l’avènement d’une nouvelle législature, quels que soient les conditions et les résultats du scrutin, est une opportunité réelle.
Cela fait 25 ans que les règles constitutionnelles encadrant le vote du budget ne sont pas respectées, sachant qu’aucune loi de finances n’a même été adoptée entre 2005 et 2016. Cela fait des années que les rapports se multiplient pour diagnostiquer les manquements graves du Liban aux règles de la procédure budgétaire, aux standards internationaux en matière de comptabilisation et de consolidation des dépenses et de la dette publiques. Cela fait des années que les organes de contrôle du budget sont dans l’incapacité d’exercer leur mission fondamentale.

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État en péril
Ce délitement ne peut plus durer. C’est l’édifice de l’État qui est en péril. Or, quelles que soient les affinités géopolitiques, culturelles ou religieuses des Libanais, cet État est le seul en mesure de garantir leurs intérêts communs. La responsabilité de chaque élu et de chaque membre de l’exécutif est de rétablir ses règles de fonctionnement. Cela commence par la procédure budgétaire.
Notre conviction, déjà exprimée le 6 avril à la conférence CEDRE, est qu’un tel processus budgétaire doit porter sur des choix de politiques publiques au-delà des ordres de grandeur comptables. Si le diagnostic de l’insoutenabilité du déficit et de la dette publics a déjà été maintes fois posé, de même que celui de la nécessité de relancer la croissance et l’emploi, rares sont encore à ce stade les propositions concrètes pour un ajustement. L’arbitrage qui se fait par défaut est celui du report sine die d’une solution. Car les décisionnaires savent pertinemment que les coûts induits sont élevés, mais autant sont-ils passés maîtres dans l’art de répartir les avantages des choix politiques prévalant jusque-là, autant la réflexion et la négociation d’une répartition des charges pendant une phase d’ajustement est compliquée.
Le premier niveau du diagnostic budgétaire amène inévitablement à constater où se situent les enjeux. Du côté des dépenses, la part du service de la dette dont le montant sera forcément affecté par la hausse des taux de référence internationaux a un effet d’éviction majeur sur le reste de la dépense publique, qu’il s’agisse de dépenses courantes ou d’investissements indispensables. Et il n’est plus possible aujourd’hui d’éluder le débat sur l’éventualité d’une restructuration et de ses conditions.
Le gonflement de la part des traitements et salaires des fonctionnaires est d’autant plus insoutenable que la qualité des services publics est mauvaise. À la problématique particulièrement compliquée de la réforme administrative (où qu’elle se pose), s’ajoutent au Liban des défis spécifiques liés, d’une part, à l’insertion de la fonction publique dans le système politique clientéliste sectaire et, d’autre part, à la fonction économique et sociale de l’emploi public qui s’apparente à du chômage déguisé étant donné la très faible capacité de l’économie à créer des emplois.
Troisième source d’hémorragie pour les finances publiques, le déficit structurel d’Électricité du Liban, qui devrait repartir à la hausse avec la reprise des cours du pétrole. Outre son coût, cette subvention est injustifiable à plus d’un titre. Il est en effet inexplicable qu’un monopole public atteigne de tels déséquilibres dans un pays dont la capacité de la population à acquitter ses factures n’est pas en cause. Il est inacceptable que ce service public de base ne soit pas assuré tant pour les particuliers que pour les entreprises. Sans parler de l’impact tragique sur l’environnement... Les paramètres de cette incurie ne sont pas techniques mais politiques: de la logique clientéliste qui préside à la répartition géographique des infrastructures, au soutien aux réseaux de fournisseurs parallèles, en passant par la gangrène d’une entité publique laissée en déshérence. Et c’est le problème dans son ensemble qu’il faut traiter si l’on veut mettre en place un secteur fonctionnel et propre tout en assainissant les finances publiques.
Enfin, le niveau ridiculement faible des dépenses publiques d’investissement pose en creux la question des missions que l’État veut assumer en direct (de la défense à l’éducation) et celles qu’il souhaite déléguer au privé, le cas échéant selon quelles modalités. Un débat qui, à défaut d’avoir lieu, se traduit par des positions manichéennes sur les vertus ou les méfaits de la privatisation ou des projections pharaoniques d’investissements publics, sans que ne soit abordée sur le fond la problématique du service public, de ses objectifs, des priorités nationales en la matière, etc.

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Revoir la structure fiscale
Du côté des revenus, la problématique se pose certes en termes d’augmentation de la charge fiscale globale qui représente 23 % du PIB, ce qui laisse une certaine marge de manœuvre à la hausse. Mais l’enjeu se situe davantage au niveau de la structure des recettes de l’État. La question de l’assiette fiscale se pose avec acuité dans un pays où l’informalité est prédominante et où des pans entiers de revenus échappent à toute imposition.
Celle de l’efficacité des impôts et taxes est également cruciale lorsque l’on sait par exemple que le développement du secteur des télécoms est entravé en grande partie parce qu’il constitue la principale vache à lait du Trésor. Le même constat s’applique à toute une série de dispositions fiscales favorisant les situations de rentes au détriment de l’investissement productif en mesure de restaurer la compétitivité de l’économie libanaise et une croissance durable. Enfin, le souci d’équité fiscale est primordial dans un pays qui bat des records mondiaux en matière d’inégalités. Il impose de revoir la structure de la fiscalité dont le poids pèse de façon disproportionnée sur les contribuables à revenus faibles et modestes, alors qu’il épargne relativement ceux dont les revenus sont les plus élevés.
Pour mener à bien de tels changements, « un engagement politique résolu et soutenu », pour reprendre les termes du FMI, est plus que jamais nécessaire. D’autant que les réformes budgétaires, qui doivent être accompagnées d’un ajustement progressif du cadre monétaire, ne sont pas des décisions faciles ou techniques. Il s’agit de choix politiques majeurs qui supposent de définir le modèle économique des années à venir après avoir tiré les leçons de l’échec du modèle actuel. Le débat budgétaire est par excellence le moment où peut être entamée une telle réflexion nationale.

Organisation non gouvernementale fondée et exclusivement financée par des Libanais résidant au pays ou à l’étranger. Dernière conférence organisée : « Le Parlement et le budget 2019 : quel agenda pour la réforme? » (le 6 juillet à Beyrouth).

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