Peut-on augmenter les revenus de la TVA sans modifier son taux ?

La perspective d'une hausse de la TVA dans le cadre d'une éventuelle adoption de la loi de finances pour 2017 est de plus en plus contestée sur le double plan politique et social.

Dans un communiqué publié jeudi, l'Union nationale des syndicats des travailleurs (Fenasol) a ainsi reproché au gouvernement de chercher à alourdir la TVA « au détriment des classes les plus pauvres » et de « maintenir les exonérations existantes sur les diamants, les yachts et autres (produits de luxe) ». Une critique qui cible la décision du ministre des Finances, Ali Hassan Khalil, d'inscrire dans l'avant-projet de budget pour 2017 – finalisé en août dernier et qui n'a toujours pas été discuté en Conseil des ministres – un relèvement d'un point du taux de la TVA, actuellement fixée à 10 %.

Réforme du régime
Cette mesure – l'une des 27 prévues par le texte pour augmenter les recettes de l'État sur cet exercice – pourrait à elle seule générer, selon le ministère, 171 millions de dollars supplémentaires en 2017, pour des recettes fiscales totalisant 1,61 milliard de dollars sur la même période. Pour rappel, le Liban a affiché un déficit de près de 4 milliards de dollars en 2015, et sa dette publique a franchi la barre des 70 milliards de dollars (138,5 % du PIB).

Or, si, dans un rapport publié fin janvier, le Fonds monétaire international (FMI) rappelle que le taux de la TVA au Liban est le plus bas de la zone Mena derrière Djibouti (où le taux est de 7 %), l'institution ne se prononce pas sur une éventuelle hausse des taux et préfère privilégier une approche qui vise à améliorer les revenus issus de cet impôt sans en modifier le taux. Partant du constat que la structure des dépenses de l'État est rigide du fait que « les trois quarts de ces dernières servent à financer les traitements et salaires des fonctionnaires, les transferts à Électricité du Liban et le service de la dette », le FMI conseille de s'attaquer à la hausse des recettes. En 2015, ces trois postes de dépenses avaient respectivement mobilisé environ 10,5 milliards de dollars pour des recettes estimées à 9,6 milliards sur cet exercice.

L'institution note ensuite que les recettes fiscales ont fondu en 5 ans, passant de 17,4 % du PIB en 2010 à 13,5 % en 2015. Le FMI attribue d'abord ce recul à l'impact de la crise syrienne sur l'économie libanaise, qui a notamment affecté les revenus du tourisme ou rendu plus difficile la collecte des impôts dans les régions frontalières. À titre d'exemple, l'institution relève notamment la baisse de 12 % de la TVA collectée par l'administration des douanes entre 2013 et 2015. Le FMI souligne ensuite l'impact « des exonérations de TVA introduites en mars 2012 », notamment sur certains carburants, en plein contexte de hausse des cours du brut (qui avaient dépassé la barre des 100 dollars). Une mesure qui avait provoqué une baisse des revenus de la TVA de 195,6 millions de dollars en 2012 « 0,4 % du PIB », selon le FMI.

(Pour mémoire : Khalil propose d'augmenter la TVA pour financer la grille des salaires)

Mesure d'appoint
Or, selon ce dernier, les revenus fiscaux au Liban, qui pèsent 15 % environ du PIB, ne représentent que la moitié de son potentiel fiscal (qui grimpe à 34 %). Pour combler cet écart, l'institution préconise de s'attaquer en priorité à la TVA. « L'économie libanaise est largement fondée sur la consommation et les importations, c'est la méthode la plus simple », confirme à L'Orient-Le Jour l'économiste Roy Badaro. Selon les derniers comptes nationaux publiés par le ministère des Finances, ces deux vecteurs ont représenté respectivement 87 % et 70 % du PIB en 2013.

De fait, la TVA, qui a généré 1,4 milliard de dollars en 2015, le premier poste de recettes fiscales, a subi une baisse relative de ses revenus, passant de 5,6 % à 4,1 % du PIB entre 2010 et 2015, affirme le FMI. Or, selon l'institution, si tous les produits de consommation étaient taxés et que tous les contribuables devant s'acquitter de la TVA l'avaient fait, les revenus de cet impôt auraient atteint l'équivalent de 7 % de PIB en 2013.

Écartant d'emblée le scénario « clairement pas plausible » d'une « réduction totale et immédiate » de cette différence – baptisée écart de TVA –, le rapport du FMI privilégie une approche visant à la réduire de façon « incomplète et graduelle », et propose deux pistes pour y parvenir.
Il suggère d'abord de supprimer certaines exonérations, sans préciser lesquelles, se bornant à énumérer la liste de certains secteurs qui en bénéficient (industrie pharmaceutique, ONG, transports collectifs, etc.). M. Badaro suggère de son côté de supprimer « toutes les niches ».

Le FMI suggère ensuite d'améliorer le niveau de collecte de la TVA sur le terrain en restant muet concernant les moyens concrets à mettre en œuvre. « Il faut que la décision de renforcer les moyens humains et matériels de la direction de la TVA coïncide avec une volonté politique de capter les revenus issus de l'économie informelle », insiste pour sa part M. Badaro. Il rappelle que cette dernière pèserait environ 30 % du PIB libanais (un chiffre que l'on retrouve dans une étude du FMI publiée en 2011, NDLR) et que « de nombreuses sociétés au Liban échappent à l'administration fiscale ».

Le FMI conclut en assurant que cette approche « devrait permettre d'améliorer les revenus de la TVA de 4 points de pourcentage de PIB », d'ici à 2021. Sur le plan comptable, la hausse des revenus de la TVA va également, selon l'institution, augmenter le solde primaire du budget de l'État (avant paiement service de la dette) de 1,1 % du PIB à 5,2 % d'ici à 2021, de réduire le déficit de 8,1 % du PIB à 5,6 % et enfin de stabiliser la dette publique à 150 % du PIB à l'issue de cette période.

La proposition du FMI souffre néanmoins de deux faiblesses, en commençant par le fait qu'elle ne constitue qu'une mesure d'appoint. « C'est un palliatif, même si son impact est significatif », constate M. Badaro, insistant sur le fait que le Liban « doit lancer des réformes pour lutter contre la corruption et le gaspillage d'argent public ». La seconde limite relève du domaine de la justice sociale. « La TVA est un impôt injuste qui s'applique de façon uniforme à tous les contribuables indépendamment de leurs revenus », note encore M. Badaro, qui suggère par exemple la mise en place d'un taux de TVA réduit pour les produits de première nécessité, une piste qui n'est pas envisagée par le rapport du FMI.

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