Les traitements des fonctionnaires libanais sont-ils vraiment menacés ?

Depuis plusieurs mois, de nombreux ministres – celui des Finances, Ali Khassan Khalil, en tête – tirent la sonnette d'alarme sur le risque d'un défaut de paiement des rémunérations des agents publics avant la fin de l'année. « Les salaires des fonctionnaires et du personnel militaire, soit environ 225 000 employés, seront menacés à partir de la fin du mois de septembre si le budget de l'année 2015 n'est pas approuvé », avait par exemple déclaré dès mai dernier le grand argentier dans un entretien publié par as-Safir. Réitérant la menace à maintes reprises, il a ensuite posé comme condition l'approbation par le Parlement « d'un projet de loi déposé en commission parlementaire en mars 2015 et (...) demandant l'ouverture d'une ligne de crédit supplémentaire de 874 milliards de livres pour payer les salaires de la fonction publique à partir du mois de septembre », selon des propos tenus le 5 août lors d'une conférence de presse.

Incurie
Contacté par L'Orient-Le Jour, le ministère des Finances n'a pas pu répondre pour préciser la réalité de la menace pesant sur les rémunérations. Pour certains observateurs interrogés, elle illustrerait la volonté du ministre des Finances de respecter la légalité avant de débloquer des fonds disponibles par ailleurs. Pour d'autres, elle relèverait surtout d'une manœuvre politique pour forcer la réactivation de l'activité du Parlement, qui n'a pas voté de loi depuis que les députés ont décidé de proroger unilatéralement leur mandat de deux ans et demi, en novembre dernier.

Tous s'étonnent néanmoins de la situation de déjà-vu. « Les salaires des fonctionnaires sont par essence prévisibles. On peut donc difficilement comprendre comment leur financement peut être sujet à question au milieu de l'année. D'autant que c'est la seconde année consécutive que l'actuel ministre soulève ce problème dans ces termes », commente par exemple pour L'Orient-Le Jour l'ancien ministre des Finances, Jihad Azour. De fait, après une séquence similaire l'été dernier, le gouvernement avait d'abord émis une décision fin juillet transférant le solde de la réserve budgétaire aux dépenses de personnel, gelant ainsi certaines d'autres dépenses ministérielles. Il a ensuite convaincu les députés de voter, en octobre dernier, une loi ouvrant une ligne de crédit supplémentaire de 627 milliards de livres pour couvrir les dépenses de personnel jusqu'à la fin de cette année.
Cette séquence tend à souligner qu'il ne s'agit pas, cette année non plus, d'un risque de défaut de paiement classique. Car l'État libanais a toujours su trouver les moyens de remplir ses caisses – quitte à aggraver ultérieurement un endettement public atteignant 176 % du PIB en juin –, comme en témoigne l'émission record de 2,2 milliards de dollars d'eurobonds en février dernier.

Ces séquences illustrent davantage l'incurie dans la gestion des dépenses publiques de la part de gouvernements successifs. L'actuel a ainsi décidé d'embaucher cette année 14 000 nouveaux agents publics (dont environ 11 000 dans l'armée et les différents services de sécurité). Une décision, qui, avec l'augmentation des dépenses liées aux progressions de carrière et la hausse des pensions de retraites et indemnités de fin de service, devrait se traduire cette année, selon le gouvernement, par une augmentation de 5,5 % des dépenses salariales de l'État à 7 100 milliards de livres. Ce poste resterait donc en tête des dépenses budgétaires – avec un poids relatif de 30 % – devant le service de la dette...

Gestion illégale
« Le plus étonnant est que le ministre des Finances demande une validation législative pour engager de nouvelles dépenses alors qu'il n'a toujours pas déposé de projet de budget pour l'année 2015 », relève Jihad Azour. De fait, le problème fondamental soulevé par cette menace hypothétique sur les rémunérations des agents publics réside surtout dans le fait que l'ensemble de la classe politique libanaise ait décidé depuis une décennie de disposer illégalement des deniers publics. Alors que l'ensemble des régimes parlementaires, comme la Constitution et la loi de comptabilité publique libanaises, imposent la sanction des dépenses et des recettes publiques par un budget, ce dernier n'a pas été voté depuis 2005. Soit parce qu'aucun projet de loi des finances n'a été présenté aux députés durant l'exercice concerné (comme en 2011, 2013 et cette année) ; soit parce que ces derniers ne l'ont pas discuté (comme entre 2006 et 2009, en 2012 ou en 2014) ; soit du fait d'un refus parlementaire de l'adopter au motif que les comptes avaient été intentionnellement manipulés, comme ce fut le cas en 2010...

« Du coup, les gouvernements successifs n'ont cessé d'innover en trouvant une série d'astuces comptables et juridiques pour pouvoir utiliser les fonds publics sans budget. La première a consisté à étendre la règle du douzième provisoire, qui prévoit qu'en cas de retard du Parlement dans le vote d'un budget, le gouvernement puisse engager le douzième du budget de l'année précédente sur le premier mois de l'exercice en cours. Or cette exception temporaire a de facto été rendue perpétuelle, le douzième du budget de 2005 ayant été appliqué à toutes les dépenses engagées depuis lors », explique l'ancien ministre du Travail Charbel Nahas. Une solution qui va vite s'avérer insuffisante dans la mesure où les montants prévus en 2005 ne permettent pas de couvrir l'évolution des dépenses. « Les bords politiques se sont alors entendus pour faire voter des crédits supplémentaires exceptionnels par les députés, comme en octobre 2012 et 2014, et ont ensuite considéré que les montants prévus pouvaient être réutilisés les années suivantes, même si leur validité a expiré. Mais, comme le douzième provisoire, cette deuxième astuce reste confrontée à l'impossibilité de ventiler les crédits selon l'évolution des besoins de chaque poste. Les différents gouvernements ont donc décidé de s'accorder à eux-mêmes des avances sur Trésor par décrets, comme en juillet 2014, afin de pouvoir transférer les dépenses de certains postes vers d'autres, ou de tenir en cas de blocage parlementaire », poursuit Charbel Nahas.

Cette dernière option devrait d'ailleurs être discutée jeudi en Conseil des ministres. De quoi assurer le paiement des agents publics, le temps, sans doute, que le Parlement vote une nouvelle loi provisoire. Ou que les pouvoirs exécutif et législatif décident de renouer avec les principes fondamentaux d'une démocratie en adoptant un budget...

Pour mémoire
Khalil rappelle son refus d’engager de nouvelles dépenses sans autorisation légale

Le gouvernement libanais prévoit d’embaucher 14 000 fonctionnaires

Un budget sans projet ni vision