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Comprendre les sanctions US et la position du Liban, en première ligne de la guerre financière


Comprendre les sanctions US et la position du Liban, en première ligne de la guerre financière

Le département du Trésor est un des principaux acteurs des sanctions américaines. AFP/ Paul J.Richards

Si la guerre est la continuation de la diplomatie par d’autres moyens, alors les sanctions sont résolument devenues l’arme de prédilection des Etats-unis face à ces rivaux, dans un monde de commerce transfrontalier et de finance internationale, champ de bataille préféré de Washington.

Les sanctions, l'une des pierres angulaires de la politique moderne américaine, ont souvent été mal comprises et, selon leurs détracteurs, mal appliquées. Depuis que le président Jimmy Carter a promulgué, en 1977, l’International Emergency Economic Powers Act -mettant en place le cadre des sanctions américaines actuelles-, plusieurs présidents y ont successivement recouru. Les Etats-unis ont sanctionné des sociétés, organisations, groupes, navires, avions et autres propriétés. Des activités commerciales ont été proscrites alors que des pays entiers étaient tenus à l’écart du système financier international.

Plus de 250 des cibles des sanctions américaines sont au Liban ou liées au pays. Ce chiffre s’est rapidement accru, alors que les sanctions continuent de faire boule de neige en Syrie et dans la région. Indéniablement, le Liban est en première ligne de la guerre financière menée par les Etats-unis, ce qui rend la compréhension des sanctions d’autant plus importante.

Que sont les sanctions américaines et pourquoi font-elles mal ?

Réduites à l’essence de leur base légale, les sanctions américaines sont un concept simple. L’International Emergency Economic Powers Act accorde au président l’autorité d’empêcher des citoyens ou entités américains de faire des affaires avec tout pays, organisation ou individu figurant sur une liste noire. Les compagnies étrangères ou individus établis sur le territoire américain sont également concernés par ces restrictions. Tout contrevenant s'expose à des conséquences légales graves.

De prime abord, la juridiction de cette autorité légale peut paraître limitée. Toutefois, la primauté mondiale du système financier américain lui octroie une portée beaucoup plus large. Le dollar américain est roi -et devrait le rester dans un avenir proche-, à lui seul il constitue un peu plus de 60% des réserves monétaires mondiales déclarées au FMI. Le dollar, par ailleurs, fait tourner le commerce mondial : quelque 50 pourcent des échanges commerciaux internationaux sont facturés en billet vert selon la Bank for International Settlements.

Pour accéder à ces dollars, les banques du monde entier dépendent de relations financières complexes qui passent par des institutions financières aux Etats-unis, qui elles sont légalement soumises à la politique de sanction américaine. Dans les faits, un coup de crayon de Washington peut contraindre une banque libanaise à fermer ses portes à une personne ou société libanaise. Il va de soi que la banque va vraisemblablement favoriser l’accès au système financier américain plutôt que la relation avec un client sanctionné pour être en conformité avec les normes internationales.

Les responsables du secteur bancaire libanais ont toujours insisté sur la conformité du système bancaire du pays avec les sanctions internationales. Riad Salamé, le gouverneur de la banque centrale, déclarait ainsi en janvier 2012 qu’aucune personne et/ou organisme sanctionnés ne pourraient travailler avec des banques libanaises. Et le PDG de Bank Of Beirut Selim Sfeir, élu en juin 2019 à la présidence de l’Association des banques au Liban, assurait en 2017 que les banques du pays ont un intérêt clair à respecter les sanctions américaines.

Avec cette énorme puissance financière en tête, les spécialistes de la politique étrangère américaine sur le terrain et au sein du secteur académique envisagent donc les sanctions comme un puissant outil de la diplomatie coercitive.

En théorie, les individus sanctionnés modifieraient leur comportement pour satisfaire les exigences américaines et être retirés de la liste noire. Mais pour Peter Kucik, ancien conseiller en politique de sanctions au sein du département américain du Trésor, les sanctions deviennent de plus en plus une mesure punitive. Kucik, qui aujourd’hui exerce dans le domaine des lois sur les sanctions, estime que les Etats-unis ne pavent pas la voie à un changement d'attitude de la part des sanctionnés. « L'idée, aujourd’hui est 'si quelqu'un a fait des choses punissables, pourquoi faudrait-il envisager de lever les sanctions", plutôt que de parier sur un changement d'attitude des sanctionnés », explique-t-il à L'Orient Today.

Quelles sont les différentes sortes de sanctions ?

Les sanctions américaines sont très variées, ce qui reflète la complexité de la bureaucratie en charge de leur élaboration, application et mise en vigueur dans le cadre desquelles de nombreuses agences gouvernementales sont impliquées. Les départements du Trésor, d’État et du Commerce jouent un rôle central dans l’application des sanctions, alors que les départements de la Défense, de l’Énergie, de la Sécurité intérieure et de la Justice ainsi que les services secrets apportent un soutien selon leur expertise. Même les garde-côtes – qui sont principalement connus pour leur mission de sauvetage dans les eaux américaines- ont lancé un avertissement à la communauté maritime internationale énumérant les navires soupçonnés de transporter du pétrole en Syrie. Dans cette liste figurent des navires enregistrés au nom de sociétés écrans au Liban.

Pour enclencher les sanctions, le président américain demande à l’International Emergency Economic Powers Act d’émettre un ordre exécutif d’urgence nationale relatif à des menaces perçues. Ces ordres exécutifs- qui peuvent inclure une liste d'individus, organismes et activités gelés- réglementent l’administration gouvernementale des sanctions. Le Congrès américain peut lui aussi initier des sanctions avec une législation qui mandate le président et les agences gouvernementales.

Depuis 1977, 59 urgences nationales ont été décrétées, dont 33 sont toujours en place, pour réglementer des programmes de sanctions qui incluent une panoplie de pays tels que la Syrie et l’Iran, ainsi que des activités telles que le terrorisme et le crime transnational.

Les sanctions américaines peuvent être exhaustives et couvrir un large spectre d’activités dans des pays entiers comme Cuba, la Corée du Nord, l’Iran ou encore la Syrie et leur imposer un embargo. Toutefois depuis l’ère Clinton, les acteurs politiques privilégient le ciblage spécifique d'individus, d'organisations et d'activités commerciales. Un exemple : l'imposition de restrictions sur les importations de diamants bruts du Sierra Leone. Ces sanctions dites intelligentes visent à épargner les civils et se concentrer sur des objectifs précis. Les critiques soulignent toutefois que les sanctions intelligentes ne sont pas à la hauteur de leur appellation et portent parfois un coup dur à ceux-là mêmes qu’elles sont censées épargner.

John Zabaneh en est un exemple frappant. En 2012, cet homme d’affaires du Belize a été sanctionné pour son rôle présumé dans un trafic de drogue. Les liens entre Zabaneh et des producteurs de bananes ont incité un importateur irlandais à suspendre ses achats auprès de ces producteurs, faisant chuter les exportations de banane en provenance du Belize de 13,5 pourcent et privant des centaines de personnes de leur emploi, selon Reuters.

« Les sanctions ne sont jamais aussi ciblées qu’elles le prétendent », dit à L’Orient Today Hicham Safieddine, maître de conférences sur l’histoire du Moyen-Orient moderne au King’s College de Londres. « Les sanctions américaines au Liban ont sérieusement déstabilisé le secteur bancaire en provoquant un effet de frilosité et réduisant l’afflux de capitaux étrangers -même si l’instabilité est principalement due aux politiques fiscale et monétaire du gouvernement libanais et de prêt du secteur bancaire », ajoute-t-il.

Évoquant une nouvelle loi dont le spectre menaçait des banques traitant avec le Hezbollah de sanctions secondaires, Salamé avait déclaré, en mai 2016 à Reuters, que « la loi américaine devait être appliquée mondialement et au Liban. »

Les sanctions secondaires, une extension des sanctions de Washington mise en place par l’administration Obama, permettent une action américaine à l’encontre de banques et compagnies étrangères qui mènent des transactions avec des cibles premières de sanctions américaines, même en l’absence de toute implication d’un citoyen américain ou d'une entité américaine. Les sanctions secondaires sont ce qui permet aux Etats-unis de transformer la crainte de figurer sur une liste noire en restrictions réelles sur des organismes étrangers, selon Mohsen Zarkesh, un avocat du cabinet Zarkesh Law Firm spécialisée en sanctions américaines, et basé à Washington.

Les Etats-unis appliquent aussi, dans une moindre mesure, des sanctions moins connues, notamment sur l’exportation de marchandises à double-usage destinées à des entreprises ou hommes d’affaires fichés, ou encore le refus d'octroyer un visa à des responsables, en poste ou pas, liés à des gouvernements jugés corrompus. Une des sanctions américaines les plus redoutables, mais moins usitées, est la section 311 du Patriot Act qui permet au département du Trésor de déclarer des banques et régions géographiques, entre autres, « source principale de soupçon de blanchiment d’argent », bloquant ainsi leur accès au système financier américain.

Croissance exponentielle : l’augmentation des sanctions au Liban

Les sanctions américaines concernant le Liban touchent surtout le Hezbollah et le conflit syrien, reflétant ainsi les priorités de la politique étrangère de Washington dans la région. L’Orient Today s’est penché sur les données rendues publiques par le département du Trésor et les résultats montrent une sérieuse augmentation des sanctions sous Obama et Trump.

La première salve de sanctions américaines au Liban a été tirée par l’administration Clinton qui ambitionnait de parrainer un accord de paix entre Israël et la Palestine. En janvier 1995, le président Bill Clinton signe un ordre exécutif gelant les avoirs de « terroristes qui menacent d’entraver le processus de paix au Moyen-Orient. » Parmi les concernés par les sanctions : le Hezbollah et son chef Hassan Nasrallah.

La volonté de Washington de réduire le pouvoir du Hezbollah et son recours aux sanctions ciblées pour atteindre cet objectif, expliquent la croissance des sanctions depuis 2001. Dans le même temps, le Hezbollah renforçait sa puissance politique et ses capacités militaires, confrontant Israël et le tenant en échec en 2006, avant d'apporter son aide au régime syrien tout au long de la décennie suivante.

L’administration George W. Bush a pris 12 séries de sanctions à l’encontre du Hezbollah, ciblant 34 personnes et des organismes prétendument affiliés au parti. Ces chiffres ont plus que doublé sous Obama qui a émis 26 séries de sanctions contre le Hezbollah visant 112 personnes et entités. La plus remarquable étant celles visant, dans le cadre du Patriot Act, la Lebanese Canadian Bank accusée de blanchiment d’argent en 2011 et qui a entraîné la liquidation de la banque. Et en 2015, Obama promulguait le Hezbollah International Financing Prevention Act, le HIFPA, qui introduit la menace de sanctions secondaires contre les banques traitant avec le Hezbollah, renforçant ainsi les sanctions qui concernent le Liban.

Dans le cadre de son mandat, Trump a adopté 20 trains de sanctions distincts contre le Hezbollah, visant 89 personnes et organismes. Avec Trump est mise en œuvre une stratégie de la pression maximale, marquée notamment par le retrait américain de l’accord sur le nucléaire iranien ratifié par Obama. Prenant le contre-pied de son prédécesseur, Trump a lancé une avalanche de sanctions contre l'Iran, principal allié du Hezbollah dans la région.

Le secrétaire d’État Mike Pompeo a explicité comment l’administration associe le Hezbollah et l’Iran lorsqu’il s’agit de sanctions, assurant, en juillet 2019, que « la campagne de pression maximale exercée par les Etats-unis sur le régime iranien et ses mandataires avait déjà réussi à limiter le soutien financier que le Hezbollah reçoit. » Comme son prédécesseur, l’administration Trump a également sanctionné, en août 2019, une banque libanaise, la Jammal Trust Bank, liquidée un mois plus tard. Trump a en outre ratifié le Hezbollah International Financing Prevention Amendments Act de 2018 qui élargit les prérogatives du HIFPA.

Répartie par administration, la moyenne annuelle des personnes et organismes affiliés au Hezbollah et touchés par les sanctions est passée de 4,25 sous George W. Bush, à 14 sous Obama et enfin 23,64 sous Trump. Jusque-là.

Selon Kucik, l’augmentation des sanctions ciblées reflète la volonté de l’administration Trump de faire montre de sa force en désignant un nombre arbitraire d'individus. « Trump passe rapidement aux sanctions. Le but de son administration est l’action elle-même », ajoute-t-il.

Le Hezbollah n’est pas le seul ennemi des Etats-unis au Liban à être frappé de sanctions, même s’il récolte la part du lion. Des 267 sanctions ciblées américaines visant le Liban, telles que dénombrées par L’Orient Today, 224 touchent le Hezbollah. La plupart de ces sanctions ont été prises suite au EO 13224 qui décrétait l’urgence nationale pour combattre le terrorisme directement après les attaques du 11 septembre 2001.

« Les Américains seraient surpris s'ils lisaient les motifs pour lesquels des individus sont ciblés (dans le cadre de la lutte antiterroriste) », affirme Kucik, en référence à des individus et entreprises apparemment à mille lieues de tout acte terroriste. Parmi les cibles des sanctions américaines contre le terrorisme, figurent des responsables militaires et de la sécurité du Hezbollah mais aussi des organismes anodins tels que la compagnie de stations d’essence Amana et des entreprises pharmaceutiques liées au Hezbollah qui, selon les Etats-unis, financent le parti.

Les sanctions américaines au Liban ont aussi visé el-Qaëda, le Hamas, et Fatah al-Islam, une banque libyenne et des membres de la famille de Saddam Hussein entre autres. En août 2007, tandis que le Liban était en butte à des tensions politiques fortes, George W. Bush avait estimé qu'il relevait d'une urgence nationale de traiter de qui était perçu comme une menace d'interférence syrienne au Liban et des tentatives de saper la souveraineté et les institutions démocratiques du pays. Trois mois plus tard, l’urgence nationale était invoquée pour sanctionner un responsable des services de renseignements syriens Hafez Makhlouf, le chef du parti Tawhid Wi'am Wahhab et le politicien affilié au Parti social nationaliste syrien Asaad Hardan. Wahhab et Hardan sont tous deux d’anciens ministres libanais, le dernier ayant servi plusieurs mandats, dont trois en tant que ministre du Travail de Rafic Hariri. En décembre 2012, l’administration Obama dépoussiérait l’urgence nationale pour sanctionner Michel Samaha, plusieurs mois après son arrestation au Liban pour complot terroriste pour le compte d’officiels syriens des services de renseignements.

Depuis, l’urgence nationale relative au Liban est renouvelée chaque année par les présidents américains, mais n'a jamais été utilisée pour imposer des sanctions.

Que faut-il attendre ?

Au cours des derniers mois, alors que la classe dirigeante libanaise lutte pour aplanir ses différences et avancer et lancer les réformes qui lui permettraient d'obtenir un renflouement du FMI, l’administration Trump a brandi la menace de sanctions supplémentaires pour acculer le Hezbollah.

Dans le cadre des sanctions suivant l’explosion au port de Beyrouth le 4 août, les Etats-unis ont adopté un discours anti-corruption qu'ils ont néanmoins inscrit dans le cadre de la bataille financière en cours contre le Hezbollah. Le département du Trésor s’est réapproprié des slogans du mouvement de protestation de la société civile en annonçant des sanctions contre deux anciens ministres des mouvements Amal et Marada, le 8 septembre. La revendication des manifestants, « tous ça veut dire tous », prouve le sérieux de leur désir de réforme et d’éradication de la corruption au sein de certains groupes, y compris le Hezbollah », soulignait le Trésor américain à l’époque. Mais si ces sanctions invoquaient la corruption, elles ont été prises dans le cadre du EO 13224, qui déclare l’urgence nationale pour combattre le terrorisme.

« Il aurait été préférable que ces sanctions se concentrent sur la corruption et évoquent le Hezbollah », au lieu de l'inverse, souligne à L'Orient Today Matthew Levitt, un ancien responsable du département du Trésor. Selon Levitt, directeur du programme de renseignement et de lutte antiterrorisme au Washington Institute qui est pro-Israël, « le Hezbollah est certes impliqué et est l’homme de main du système corrompu, mais il n’est en aucun cas le seul acteur corrompu. »

Après l’action du 8 septembre, le secrétaire d’État adjoint David Schenker a prévenu que « dans les prochaines semaines et prochains mois, les Etats-unis maintiendront la pression sur le Hezbollah, ses partisans et les autres corrompus. » Schenker laissait ainsi entendre que de nouvelles cibles pourraient être visées, dans le cadre du Global Magnitsky Act qui autorise le gouvernement américain à adopter des sanctions là où il y a corruption et atteintes sérieuses aux droits de l’homme où que ce soit dans le monde.

Depuis, les Etats-unis ont sanctionné, le 17 septembre, deux entreprises de construction affiliées au Hezbollah et un responsable des affaires municipales du parti, accusant le parti de détournement des ressources libanaises. Le 22 octobre, les Etats-unis ont ciblé deux membres du Conseil Central du Hezbollah sans aucune référence à la corruption. Le Global Magnitsky Act n’a pas encore été utilisé contre des officiels ou politiciens libanais.

Safieddine, auteur d’un ouvrage sur l’histoire du système financier libanais, émet des doutes quant à la capacité des alliés politiques du Hezbollah à gérer, à un niveau individuel, de possibles nouvelles sanctions américaines. « Alors que le Hezbollah pourrait gérer ces sanctions vu sa longue expérience, ses alliés sont moins préparés, surtout ceux qui ont des avoirs à l’étranger. Et c’est le cas pour plusieurs d’entre eux, surtout à la suite de la crise financière », estime-t-il. « Si leurs avoirs sont saisis, cela affectera leur capacité à financer leur base, mais cela n’éroderait pas complètement leur pouvoir qui dépend d’autres facteurs sectaires et sécuritaires », poursuit-il.

Le Liban est pris entre le marteau des sanctions anti-Hezbollah et l’enclume de plus larges sanctions en Syrie. Le Caesar Syria Civilian Protection Act, entré en vigueur en décembre 2019, est « un signal clair qu’aucune entreprise étrangère ne doit traiter avec le régime syrien ou l’enrichir », dixit le département d’Etat américain.

Le 8 juillet, lors d’un webinaire avec le Center for Global Policy de Washington, l’émissaire américain pour la Syrie Joel Rayburn assurait que les Etats-unis ne souhaitent pas sanctionner leurs partenaires avec le Caesar Act, tout en avertissant que des ciblages, dans ce contexte, pourraient avoir lieu au Liban. « J’espère que le monde des affaires libanaises et autres ne nous contraindront pas à un recours aux sanctions », ajoutait-il.

Que les Etats-unis « doivent » encore ou pas sanctionner le Liban, les données mettent en exergue une tendance accrue à recourir aux sanctions en tant qu’outil de politique étrangère -et un consensus bipartite à Washington pour cibler le Hezbollah.

Les Etats-unis sont maintenant à une dizaine de jours de l'élection présidentielle, avec l’ancien vice-président Joe Biden en tête des sondages et susceptible de devenir président. La plateforme 2020 du parti démocrate met en garde contre l’abus et le mauvais usage des sanctions qui portent atteinte aux intérêts américains et mettent en péril » l’importance du système financier américain ». Elle continue, toutefois, de plaider pour le recours aux sanctions. A l'aune de l’histoire moderne, le régime des sanctions américaines semble devoir continuer à s’étendre avec le prochain président qu’il soit démocrate comme Biden ou républicain comme Trump.


(Cet article a été originellement publié en anglais le 23 octobre, par L'Orient Today)


Si la guerre est la continuation de la diplomatie par d’autres moyens, alors les sanctions sont résolument devenues l’arme de prédilection des Etats-unis face à ces rivaux, dans un monde de commerce transfrontalier et de finance internationale, champ de bataille préféré de Washington.

Les sanctions, l'une des pierres angulaires de la politique moderne américaine, ont souvent été...

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CPL ET MERCENAIRES IRANIENS LES DEUX PLAIES DU LIBAN.

L'EXPRESSION DE LA LIBRE ANALYSE

19 h 55, le 26 octobre 2020

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Commentaires (4)

  • CPL ET MERCENAIRES IRANIENS LES DEUX PLAIES DU LIBAN.

    L'EXPRESSION DE LA LIBRE ANALYSE

    19 h 55, le 26 octobre 2020

  • En bref qui sommes -nous pour faire la guerre économique avec les USA et le comble jouer avec son dollar .

    Antoine Sabbagha

    19 h 39, le 26 octobre 2020

  • EN VEUX TU EN VOILA ! TU VEUX LA GUERRE AVEC LES USA , TU L'AS BEL ET BIEN !

    gaby sioufi

    17 h 16, le 26 octobre 2020

  • Le Liban n'a pas fini sa peine

    Eleni Caridopoulou

    16 h 55, le 26 octobre 2020