Économie

L’intégration financière tourmentée de l’Europe

02/09/2014

Les difficultés très médiatisées qu'a connues cet été Banco Espírito Santo au Portugal nous ont rappelé que les problèmes financiers de la zone euro ne sont en aucun cas résolus. Il y a, sans aucun doute, certains facteurs spécifiques qui sous-tendent les problèmes de la banque, découlant de son exposition à d'autres parties de l'empire de la famille Espírito Santo. Cependant, lorsque la banque a annoncé une perte de 3,6 milliards € (4,7 milliards) au premier semestre, l'effondrement soudain de la confiance a été alarmant et les investisseurs nerveux se demandent à présent s'il n'y a pas d'autres bombes à retardement du même genre cachées à d'autres endroits.
Tous les yeux sont maintenant braqués vers l'examen de la qualité des actifs (AQR) de la Banque centrale européenne, qui devrait être achevé au cours des deux prochains mois. L'AQR est l'élément crucial d'une « évaluation globale » des banques européennes avant que la BCE ne prenne officiellement la responsabilité de surveillance de plus de 80 % du système bancaire de la zone euro en novembre.
La BCE, de manière assez raisonnable, veut que toutes les horreurs potentielles soient rendues visibles avant sa prise de contrôle – de sorte qu'elle ne puisse pas en être tenue pour responsable. Étant donné que les superviseurs nationaux, qui sont souvent enclins à présenter un tableau idyllique des institutions de leur pays, ne sont plus responsables, on peut espérer que l'évaluation sera plus robuste que les tests de résistance antérieurs menés sous les auspices de l'Autorité bancaire européenne (ABE). Ces tests, contrairement à leurs équivalents aux États-Unis, n'ont pas réussi à rétablir la confiance. Plusieurs banques qui les ont passés avec brio furent plus tard obligées de lever de nouveaux capitaux.
Mais la création de l'union bancaire européenne n'a pas été le seul changement important dans la régulation financière de l'Europe depuis la crise. Les événements de 2007-2009 ont démontré qu'il y avait de graves lacunes et incohérences qui devaient être solutionnées. Ainsi, suivant les recommandations d'un rapport établi en 2009 par l'ancien directeur général du FMI Jacques de Larosière, la Commission européenne a créé trois nouvelles autorités paneuropéennes chargées d'assurer « l'application cohérente » des directives européennes.
L'accord a été réalisé en grande partie grâce à de nombreuses échappatoires politiques : les trois plus grandes économies de l'Union européenne – le Royaume-Uni, la France et l'Allemagne – ont accepté de céder un certain contrôle au profit du centre, mais seulement à condition que chacun puisse accueillir une autorité. Ainsi, l'ABE a été créée à Londres, l'Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) est située à Paris et l'Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) s'est installée à Francfort. Collectivement, ils sont connus comme les AES (autorités de contrôle européennes).
Le chemin vers une réglementation paneuropéenne au cours des deux dernières décennies a été sinueux et accidenté. Dans les premiers stades, il a été supposé que le marché financier unique pourrait fonctionner sur la base de la reconnaissance mutuelle : chaque pays accepterait la régulation des autres comme largement équivalente à sa propre régulation et permettrait au commerce transfrontalier de procéder sur cette base. Cela s'est révélé insuffisant, parce que les normes et les règles sont restées très différentes d'un pays à l'autre. Par la suite a été adoptée une approche fondée sur une harmonisation minimale, au sein de laquelle les règles de base devaient être identiques dans toute l'Europe, mais des variations et des ajouts locaux restaient autorisés.
Lorsque cela s'est également avéré inefficace pour promouvoir la concurrence, parce que les pays utilisaient leurs règles nationales pour bloquer les nouveaux entrants, l'accent a été mis sur une harmonisation maximale, au moyen de directives décrivant exactement comment les règles locales doivent être appliquées dans toute l'UE. Cela a provoqué une grande inquiétude dans la City de Londres, mais a été accepté à contrecœur. Depuis la crise financière mondiale, Londres a perdu en partie la capacité à faire valoir son statut particulier et qu'elle doit être laissée à part.
A présent, avec la mise en place des autorités de régulation centrale, l'UE est passée à l'étape suivante de l'intégration financière. Mais, jusqu'à maintenant, les responsabilités de ces organismes sont très limitées. L'AEMF supervise directement les agences de notation ; néanmoins, en dehors du secteur bancaire, les autorités nationales conservent leurs responsabilités de supervision au jour le jour.
Les fonctionnaires de la Commission européenne qui ont une inclination pour l'intégration ne considèrent clairement pas cela comme un état final satisfaisant. En conséquence, ils ont commandé un examen approfondi des trois autorités européennes de surveillance auprès de Mazars, un cabinet d'expertise comptable, qui a été publié plus tôt cette année. Le verdict était, à peu de choses près, « jusqu'ici, tout va bien ». Aujourd'hui, la Commission a suivi en publiant sa propre évaluation.
Il était sans doute improbable que la Commission soit hypercritique à propos de ses propres créations, et c'est effectivement le cas. Son rapport soutient que les AES ont « rapidement établi des organisations qui fonctionnent bien visant à contribuer à rétablir la confiance dans le secteur financier » et que les participants de marché semblent globalement satisfaits de leur travail.
Mais les auteurs du rapport estiment qu'il est nécessaire d'élargir les mandats actuels, de développer une approche globale de protection des consommateurs et de réduire davantage l'influence des autorités nationales. Les AES devraient avoir plus de pouvoir pour imposer leur volonté dans l'intérêt de l'UE dans son ensemble. Leurs présidents devraient avoir une plus grande latitude pour agir de leur propre initiative. Les AES doivent aussi disposer de moyens financiers plus importants, qui peuvent sans doute provenir de redevances perçues sur les sociétés financières, et il faudrait envisager de les fusionner en un seul endroit, probablement Bruxelles.
La direction générale est claire. À moins que le nouveau commissaire au marché intérieur ne soit d'un autre avis, la Commission européenne prévoit d'aller plus loin sur le chemin d'une véritable réglementation paneuropéenne. Le rapport va être remis au Parlement européen, qui devrait probablement pousser encore plus fort vers une plus grande intégration, comme il le fait habituellement.
Une autorité unique, ou peut-être deux ou trois travaillant en étroite collaboration, est une disposition logique pour la zone euro, et peut-être pour l'ensemble du marché financier de l'UE. Il compléterait utilement le nouveau rôle de supervision de la BCE. Mais est-ce que Londres sera prête à s'aligner cette fois ?
Le gouvernement britannique, après tout, a entrepris un chemin qui va exactement dans la direction opposée – réduire les fonctions des organes centraux et rapatrier les pouvoirs dans les capitales nationales. Étant donné le rôle central de Londres sur les marchés financiers de l'UE, ainsi que sa sensibilité politique au Royaume-Uni, il est probable qu'il y ait des ennuis à venir.

Traduit de l'anglais par Timothée Demont.
© Project Syndicate, 2014.

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