« Le quorum des deux tiers nécessaire pour l’élection présidentielle », affirme le professeur Pierre Avril

Le professeur Pierre Avril, professeur émérite à l’Université Panthéon-Assas et ancien membre du Conseil supérieur de la magistrature en France de 1998 à 2002, affirme que le quorum des deux tiers des membres de la Chambre est nécessaire à la tenue de la séance parlementaire pour l’élection du président de la République. Le professeur Avril aboutit à cette conclusion dans une consultation sur l’application et l’interprétation de l’article 49 de la Constitution libanaise. Il s’est notamment basé sur ce plan sur les précédents de 1976, 1982 et 1988. Nous reproduisons ci-dessous le texte de la consultation du professeur Avril. Observations méthodologiques S’agissant d’abord d’un problème d’interprétation, il convient de rappeler que, selon la théorie moderne(1), il ne s’agit pas d’une opération de nature exclusivement intellectuelle – à savoir déterminer la signification d’un texte d’après le lexique et la grammaire –, car elle repose aussi sur un acte de volonté ; dans la mesure en effet où un énoncé se révèle susceptible de comporter plusieurs significations, et c’est potentiellement le cas de tous les textes, l’interpète habilité à appliquer ce texte est amené à décider celle qu’il retiendra dans le cas concret dont il est saisi (Kelsen qualifie cet interprète d’authentique). Cet aspect théorique concerne tout spécialement l’interprétation constitutionnelle, parce qu’une Constitution forme un ensemble complexe de normes qu’il importe de concilier et d’harmoniser ; si claires et détaillées qu’en soient les dispositions, elles ne peuvent régler à l’avance tous les problèmes que vont rencontrer les autorités investies de la mission de les appliquer. Ces autorités, lorsqu’elles ont à mettre en œuvre les prescriptions constitutionnelles, prennent des décisions visant des situations concrètes que l’on peut comparer à celles que prend un juge qui applique la loi et qui, pour cela, l’interprète dans le cas d’espèce ; de même que la jurisprudence qui résulte des motifs des décisions judiciaires représente l’état du droit aux yeux de la doctrine comme des praticiens, de même, l’application retenue du texte de la Constitution « fait jurisprudence », d’autant que l’on sait la force que revêt le précédent dans ce domaine. Une jurisprudence bien établie ne saurait être renversée sans de sérieuses raisons, parce qu’elle inspire confiance et sécurité, et la remarque vaut pour l’application de la Constitution. La solution que retient l’interprète « authentique » est évidemment fondée sur le texte qu’il applique, mais son rôle n’est pas celui d’un simple scribe qui se borne à transcrire la lettre de ce texte. Selon le précepte évangélique, « la lettre tue et l’esprit vivifie » : au-delà de la lettre, il doit s’efforcer de saisir l’esprit qui a inspiré la disposition à laquelle il lui appartient de donner effet et d’en comprendre la finalité ; il dispose pour cela de deux types de références : d’une part, les travaux préparatoires au sens large ainsi que la pratique générale qui a suivi, c’est-à-dire les données extrinsèques qui éclairent sa lecture et, d’autre part, la cohérence interne de l’ensemble de normes, le système, que forme une Constitution. Pour apprécier la portée des prescriptions constitutionnelles, il appartient de considérer ces différents éléments ; à cet égard, la démarche suivie par la Cour suprême du Canada dans l’avis rendu le 28 septembre 1981 dans l’affaire dite « du rapatriement de la Constitution »(2) propose un modèle d’interprétation. Cet avis avait été sollicité par certaines provinces qui affirmaient que leur consentement était nécessaire pour procéder au rapatriement(3), alors que le gouvernement fédéral estimait avoir le droit d’y procéder seul ; pour répondre, la Cour a examiné l’état du droit en rapport avec l’esprit de la Constitution. Le texte ne prévoyant pas formellement de restrictions au pouvoir des instances fédérales, la décision semblait leur appartenir, mais il fallait prendre en considération le caractère fédéral de la Constitution, lequel impliquait un accord des provinces dès lors que leurs compétences se trouvaient affectées par le rapatriement. Aussi bien, observait la Cour, la pratique atteste que l’on avait toujours procédé de cette manière dans les cas analogues : c’est donc ainsi que la Constitution était comprise et appliquée(4). En conséquence, l’avis concluait qu’un accord des provinces était requis, mais il ajoutait qu’il n’appartenait pas à la Cour d’en déterminer la consistance, car l’appréciation relevait de la responsabilité des acteurs politiques et elle les invitait à négocier pour parvenir à cet accord dans le respect des exigences inhérentes à la nature fédérale de la Constitution. Ce qui fut fait. L’avis de la Cour suprême du Canada montre que la simple exégèse du texte, si nécessaire soit-elle, ne saurait suffire à une interprétation vraiment compréhensive de dispositions constitutionnelles ; cet exemple illustre tout à la fois les exigences et les limites de l’intervention du jurisconsulte. *** I – Quorum et majorité qualifiée La première question est la suivante : « Quel est le quorum nécessaire pour l’ouverture et la tenue régulière de la séance de la Chambre des députés appelée à élire le président de la République et quelle est la majorité requise, après l’ouverture de la séance, pour l’élection du président au premier tour puis aux tours suivants, sur la base de l’article 49 de la Constitution ? » En d’autres termes, cette question concerne l’étendue du quorum et la nature de la majorité requise pour l’élection, ainsi que son mode de calcul. 1) Il convient tout d’abord de définir les termes de « quorum » et de « vote ». Le terme de quorum, qui vient du droit parlementaire anglais, « représente le nombre de membres dont le concours actif ou passif est indispensable pour la validité des votes d’une Assemblée »(5). Ce nombre est normalement la moitié plus un des membres, mais la base du calcul a varié : sous la IIIe République, il était déterminé d’après le nombre des députés fixé par la loi électorale et donc invariable, alors qu’il désigne aujourd’hui « la majorité absolue du nombre des députés calculée sur le nombre de sièges effectivement pourvus », c’est-à-dire compte tenu des sièges vacants pour quelque cause que ce soit (article 61, alinéa 2 du Règlement de l’Assemblée nationale qui précise qu’il s’agit de la présence des députés « dans l’enceinte du palais »). En principe, « l’Assemblée est toujours en nombre pour délibérer », sauf si la vérification du quorum demandée par un président de groupe avant le début du scrutin révèle qu’il n’est pas atteint. Le droit parlementaire libanais se distingue donc sur ce point en ce que le quorum ne s’applique pas seulement au vote, mais à la tenue de la séance et à la présence des députés en séance. En soi, le quorum est distinct de la majorité requise pour que le vote soit acquis. D’une part, il peut s’agir de la majorité simple, de la majorité absolue (la moitié plus un dans le cas d’une élection où il y a plus de deux candidats) ou d’une majorité qualifiée (2/3, 3/4 ou 3/5). D’autre part, la majorité peut être calculée en fonction des suffrages exprimés ou du nombre des membres composant l’Assemblée (soit d’après l’effectif fixé par la loi, soit d’après les sièges effectivement pourvus) ; dans le cas de majorité qualifiée, il existe une relation évidente entre les notions de quorum et de vote, puisque la majorité qualifiée peut être supérieure à la moitié des députés plus un et le quorum requis fixé en conséquence. 2) L’étendue de la majorité qualifiée L’article 49 de la Constitution dispose en son deuxième alinéa : « Le président de la République est élu, au premier tour, au scrutin secret à la majorité des deux tiers des suffrages par la Chambre des députés. Aux tours de scrutin suivants, la majorité absolue suffit... » Il ressort des précisions terminologiques rappelées ci-dessus que la réponse à la question posée dépend prioritairement de l’interprétation des mots « majorité des deux tiers des suffrages par la Chambre... » car elle conditionne indirectement la définition du quorum. En un mot, il s’agit d’abord de savoir si les deux tiers, qui sont exigés pour le premier tour, s’appliquent aux suffrages exprimés ou aux deux tiers de la Chambre. a) L’interprétation littérale conduit à penser que les termes « deux tiers des suffrages » désignent les suffrages exprimés, c’est-à-dire le nombre des votants déduction faite des votes blancs ou nuls. Cette lecture est corroborée par le rapprochement avec d’autres dispositions de la Constitution, tel l’article 60, alinéa 3 qui dispose que le président « ne peut être mis en accusation que par la Chambre des députés décidant à la majorité des deux tiers des membres de l’Assemblée entière », ou l’article 77, alinéa 2 : « La Chambre des députés peut (...) émettre à la majorité des deux tiers des membres qui la composent légalement une proposition de révision de la Constitution », ou encore l’article 79, alinéa 1er, selon lequel la Chambre, saisie d’un projet de loi constitutionnelle, « ne peut valablement délibérer et procéder au vote à son sujet que lorsqu’une majorité des deux tiers des membres qui la composent légalement se trouve réunie, et le vote doit intervenir à la même majorité ». Puisque les articles 60, 77 et 79 énoncent explicitement que le vote (et le quorum, précise l’article 79) doit être émis à la majorité des deux tiers des membres composant la Chambre (« légalement », précisent les articles 77 et 79), il semble qu’il faille conclure que l’article 49, en prévoyant la majorité des deux tiers des suffrages, concerne les seuls votants, quel qu’en soit le nombre. b) Il s’agit là d’une interprétation a contrario, mais il est tout aussi concevable d’envisager une interprétation par analogie. On peut en effet se demander pourquoi les articles 60, 77 et 79 spécifient que la majorité des deux tiers requise est celle des membres, alors que l’article 49 mentionne celle des suffrages, et s’interroger sur les raisons de cette différence de rédaction : a-t-elle une cause qui l’explique rationnellement ou résulte-t-elle d’un style trop rapide et allusif ? Par exemple, si l’article 89, alinéa 3 de la Constitution française prévoit que le Congrès du Parlement approuve un projet de révision à la majorité « des trois cinquièmes des suffrages exprimés » alors que l’article 49, alinéa 2 dispose qu’une motion de censure ne peut être adoptée « qu’à la majorité des membres composant l’Assemblée », il existe une raison. Dans le premier cas, le vote de la révision par le Congrès est une procédure alternative au référendum constituant décidée par le président de la République lorsqu’il estime suffisante une forme certes solennelle (la majorité qualifiée), mais évitant les aléas des abstentions et des absences : la mention des suffrages exprimés satisfait à cet objectif pratique. Dans le second cas, en revanche, le but est d’éviter qu’une majorité « accidentelle » ne renverse le gouvernement : pour être politiquement incontestable, la décision d’ouvrir une crise ne peut être prise que par une majorité réunissant la moitié plus un des députés. Or, on ne discerne pas la raison de la différence de rédaction entre l’article 49, d’une part, et les articles 60, 77 et 79, d’autre part. Bien au contraire, il existe des éléments qui militent en faveur d’une interprétation par analogie pour conclure que la majorité des deux tiers des suffrages qui est requise pour le premier tour s’entend de la Chambre entière. Ces éléments reposent sur la genèse de la Constitution et sur la pratique suivie. 3) La raison de la majorité des deux tiers Il faut d’abord considérer l’exigence d’une majorité des deux tiers, dont le droit comparé révèle qu’elle n’est pas courante pour l’élection d’un président de la République. On sait que l’élaboration de la Constitution libanaise du 23 mai 1926 a été fortement influencée par les lois constitutionnelles de la IIIe République, alors puissance mandataire ; or l’article 2 de la loi du 25 février 1875 dispose que « le président de la République est élu à la majorité absolue par le Sénat et la Chambre des députés réunis en Assemblée nationale » ; cette règle s’appuie sur la nécessité d’une autorité suffisante, que le président n’aurait pas « s’il était l’élu que d’un petit nombre de parlementaires », et sur son rôle d’arbitrage qui exclut qu’il soit « l’élu d’un seul parti »(6). Retenons ces motifs qui mutatis mutandis se retrouvent à l’origine de l’article 49 de la Constitution libanaise. Celle-ci est issue d’un processus complexe qui a commencé avec l’élaboration d’avant-projets par le Quai d’Orsay (diversement qualifiés : « Statut organique », « Constitution ») et aboutit en décembre 1925, devant le Conseil représentatif du Grand Liban, lequel nomma une commission, dite « Commission des Treize », chargée de rédiger le projet ; soumis au Conseil représentatif le 19 mai 1926, ce projet fut adopté à l’unanimité par celui-ci le 23 mai 1926 et promulgué le même jour par le haut-commissaire(7). Conformément à l’inspiration de la loi de 1875, tous les avant-projets prévoyaient que le président de la République (d’abord qualifié « chef de l’État ») serait élu à « la majorité absolue des suffrages », et cela jusqu’à l’avant-projet envoyé au Quai d’Orsay le 18 avril 1926 ; cet ultime avant-projet fut ensuite modifié par la Commission et c’est dans le texte du 19 mai qu’apparaît la rédaction définitive de l’article 49 prévoyant « la majorité des deux tiers des suffrages ». Le passage de la majorité absolue à celle des deux tiers s’explique par l’application à la situation propre au Liban des motifs allégués en 1875 pour justifier la première, et pour lui substituer la seconde. En effet, « les réalités historiques et sociales du Liban ont imposé la reconnaissance de la personnalité des communautés religieuses » qu’attestent les garanties affirmées aux articles 8 et 9 de la Constitution(8) ; ces réalités exigent qu’aucune d’entre les communautés ne puisse imposer sa volonté aux autres. Plus précisément, le président de la République ne saurait être l’élu d’une seule des deux communautés, chrétienne et musulmane, entre lesquelles se partageait alors à peu près également la population, ce qui excluait la majorité absolue, incompatible avec l’hétérogénéité démographique et confessionnelle, et appelait une majorité qualifiée impliquant nécessairement un accord suffisamment large pour aboutir à un choix consensuel. De l’objectif poursuivi à travers l’innovation introduite dans le texte final par rapport aux avant-projets, il est logique de conclure que l’élection du président par la Chambre à la majorité des deux tiers implique tout aussi nécessairement qu’il s’agit non des seuls votants, mais de la Chambre entière, car les hasards des absences, des « accidents » (tels ceux évoqués plus haut à propos de la motion de censure en France) pourraient réduire en fait cette majorité au point de rendre inopérante la garantie qu’elle est censée apporter et de dénaturer le choix consensuel poursuivi. Cette finalité s’imposa tout naturellement lors des élections présidentielles consécutives à l’entrée en vigueur de la Constitution auxquelles participait l’ensemble des députés sans que la question fût même soulevée, tant elle allait de soi, et cela jusqu’à ce que des événements dramatiques dont l’origine était extérieure à la politique libanaise fassent surgir le problème du quorum. 4) L’état du droit En 1976, des affrontements armés opposant les milices palestiniennes et les éléments « islamo-progressistes » aux milices chrétiennes du « Front libanais » se déroulaient lorsque la Chambre eut à se réunir pour élire le président de la République. La séance fixée le 1er mai 1976 fut alors reportée au 8 mai, faute de la présence des deux tiers des députés nécessaire pour le premier tour ; la Chambre comprenant alors 99 députés, la majorité qualifiée était donc de 66. Le 8 mai, 68 députés étant présents, le premier tour se déroula avec deux heures de retard et M. Élias Sarkis ne recueillit que 63 voix, outre cinq bulletins blancs ; la majorité absolue suffisait pour le second tour, soit 50 voix, et un autre député étant arrivé entre-temps, M. Sarkis fut élu avec 66 voix, et trois bulletins blancs. Le précédent du quorum était donc établi, d’autant que l’opposition avait tenté d’empêcher la réunion de la Chambre en boycottant le scrutin(9). L’expiration du mandat du président Sarkis coïncida avec l’invasion du Liban par l’armée israélienne et l’occupation du pays. À la date fixée pour l’élection de son successeur, le 18 août 1982, le quorum n’étant pas atteint, la séance fut reportée au 23 août à 11 heures ; le président de la Chambre en retarda l’ouverture jusqu’à 13 heures 30 pour que le quorum (qui était alors de 62 en raison des vacances) fût atteint(10). M. Béchir Gemayel n’obtint que 58 voix, il y avait quatre bulletins blancs ; au second tour, il recueillit 57 voix, avec cinq bulletins blancs (un député supplémentaire était arrivé). Le précédent de 1976 était donc confirmé : la Chambre ne tenait pas séance tant que le quorum des deux tiers n’était pas réuni. En 1988, la candidature de M. Sleimane Frangié se heurta à l’opposition des principaux partis chrétiens qui boycottèrent la séance fixée au 18 août, tandis que des menaces et des barrages empêchaient d’autres députés de se rendre à la Chambre : la moitié seulement d’entre eux étant présente, le quorum n’était pas atteint et l’élection fut reportée ; en raison des circonstancesn elle ne put avoir lieu qu’en novembre 1989, où un candidat consensuel, M. René Moawad, fut alors désigné. En réponse à la question, il ressort des conditions de l’élaboration de la Constitution et des précédents bien établis dans son application que l’état du droit en vigueur exige pour le premier tour de l’élection du président de la République la réunion d’une majorité des deux tiers des membres composant la Chambre des députés ; s’il y a lieu, la majorité absolue des membres suffit aux tours suivants. En conséquence, le quorum des deux tiers des membres de la Chambre est nécessaire à la tenue de la séance. * * * Un autre avis du professeur Jean Gicquel Le professeur Jean Gicquel, professeur émérite de l’Université de Paris I (Panthéon-Sorbonne) et ancien membre du Conseil supérieur de la magistrature en France, souligne dans une consultation sur les modalités de l’élection du président de la République libanaise que « le quorum nécessaire à la validité du vote (pour l’élection du président de la République) est égal à la majorité absolue (souligné dans le texte) des membres composant la Chambre des députés, en application de l’article 34 de la Constitution ». « L’élection du président de la République est acquise selon des majorités variables : au premier tour, majorité qualifiée des deux tiers des suffrages exprimés ; aux tours ultérieurs, majorité absolue des membres composant la Chambre. » Le professeur Gicquel souligne en outre qu’il « importe de souligner la distinction entre le quorum et le vote, afin d’éviter une fâcheuse confusion juridique et, plus encore, politique, comme il résulte du rapprochement entre les articles 34 et 49 de la Constitution libanaise ». « Sous cet aspect, souligne le professeur Gicquel, le quorum ressortit, en un sens, à une notion physique ; le vote, à une notion juridique, ou si l’on préfère, à la présence des députés dans un cas et à la manifestation de leur volonté, dans l’autre. » Tout en soulignant ainsi qu’une majorité absolue des membres composant la Chambre est suffisante pour assurer le quorum lors de la séance consacrée à l’élection du président de la République, le professeur Gicquel indique parallèlement qu’une majorité des deux tiers des membres composant la Chambre est nécessaire « tant du point de vue du quorum que du vote » (…), au cas où « le texte constitutionnel, à savoir l’article 49, appliqué depuis 81 ans sans contestation devait pour la première fois depuis la promulgation de la Constitution de 1926 faire l’objet d’une interprétation différente ». Pierre AVRIL Professeur émérite de l’Université Panthéon – Assas (1) Paul Amsellek (dir.), Interprétation du droit, Bruylant à Bruxelles et Presses universitaires d’Aix-Marseille, 1995. (2) Gil Rémillard, Le fédéralisme canadien, tome II, Le rapatriement de la Constitution, Québec/Amérique, Montréal, Québec, 1985 ; l’avis de la Cour est reproduit pages 545-630. (3) Le Parlement britannique était dépositaire de la Constitution adoptée à l’époque où le Canada était un dominion. (4) Plus précisément, la question posée à la Cour était de savoir s’il existait une convention de la Constitution, et laquelle (les conventions sont des règles non écrites de nature constitutionnelle). Pour répondre, la Cour a repris les trois questions de Jennings : y a-t-il un précédent ? Les acteurs se considéraient-ils obligés ? Y a-t-il une raison à la règle ? Sur l’intérêt de cette catégorie de règles : P. Avril, Les conventions de la Constitution, Presses universitaires de France, coll. Léviathan, 1997. (5) Eugène Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, Librairies – Éditeurs réunis, n° 978. (6) Joseph-Barthélemy et Paul Duez, Traité de droit constitutionnel, Dalloz, 1933, p. 609. (7) Antoine Hokayem, La genèse de la Constitution libanaise de 1926, Les Éditions Universitaires du Liban, 1996. (8) A. Hokayem, op. Cit. p. 281. (9) L’Orient-Le Jour, 9 mai 1976. (10) Loc. Cit. 24 août 1982.