Protection sociale : le Liban gère mal ses dépenses, selon deux rapports

Alors que le budget 2022 est en cours d’élaboration, le Liban s’avère non seulement mauvais élève en matière de discipline budgétaire, mais tout aussi défaillant en ce qui concerne la répartition de ses dépenses de protection sociale, qui sont, de surcroît, assez basses par rapport aux moyennes mondiales.

Telle est la conclusion qu’il faut tirer de deux rapports distincts publiés en 2021 mais relativement passés sous les radars : un premier de l’Institut Basil Fuleihan centré sur le Liban (en juin 2021) et un second, plus global et plus récent (décembre 2021), réalisé par l’Organisation internationale du travail (OIT) qui a pour la première fois consacré un volet focalisé sur la zone du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord en se basant sur des données majoritairement collectées en 2020.

L’OIT souligne notamment que le Liban n’alloue que 6,2 % de son PIB à la protection sociale (en excluant la santé), dont 5,2 points sont reversés aux retraités, 0,8 point aux enfants et 0,2 point aux personnes en âge de travailler, alors que le taux de pauvreté a grimpé à 74 % selon l’Escwa. Le PIB libanais a atteint près de 20 milliards de dollars à fin 2020 – selon les estimations du Fonds monétaire international (FMI) – après avoir fondu de plus de moitié sous l’effet de la crise.

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S’il est relativement correct par rapport aux autres pays arabes – il s’agit du 5e ratio sur les 12 retenus derrière la Jordanie (9 %), l’Irak (7,6 %), le Koweït (7 %) et le Bahreïn (6,3 %) dans un sous-ensemble qui exclut les pays arabes d’Afrique du Nord –, il reste toutefois bien en dessous de la moyenne mondiale (12,9 %).

Répartition des dépenses sociales

Le rapport de l’Institut Basil Fuleihan, lui, va plus loin en soulignant que si la part moyenne du PIB allouée aux dépenses de protection sociale a bien évolué entre 5 et 6 %, selon les données des différents budgets votés par le Liban entre 2017 et 2019, ce ratio se situerait en réalité entre 11 et 13 %. Le rapport inclut en effet toute une batterie de dépenses inscrites dans d’autres postes budgétaires mais qui financent dans les faits des prestations sociales, comme c’est par exemple le cas des transferts à Électricité du Liban à titre de subventions ou des montants alloués aux dépenses de médicaments de l’armée qui ne sont pas comptabilisées dans le budget en tant que prestations sociales.Le fait que toutes ces dépenses ne soient pas regroupées sous le même poste dans le budget est lié à la structure même du budget, selon Sabine Hatem, économiste en chef à l’Institut Fuleihan, qui a participé à l’élaboration du rapport. Pour résumer, une partie des dépenses de protection sociale est inscrite dans le budget du ministère des Affaires sociales qui a la charge de les redistribuer, tandis que d’autres ne sont pas inscrites en tant que prestations sociales alors qu’elles le sont par définition. Une structure « très ancienne » qui ne correspond plus aux pratiques internationales orientées vers les programmes et la performance, insiste Sabine Hatem. Il serait toutefois incorrect de comparer la nouvelle fourchette de 11 à 13 % avec les ratios dépenses de protection sociale par rapport aux PIB des autres pays, relayés par le rapport de l’OIT, pour essayer de replacer le Liban sur l’échiquier mondial, dans la mesure où les standards de classification (ou de comparaison) ne sont pas identiques.C’est d’ailleurs afin d’aider les autorités libanaises à élaborer une nouvelle politique de protection sociale axée sur les données factuelles que l’étude de l’Institut Basil Fuleihan a été réalisée, en partenariat avec l’Unicef et l’OIT. Elle avait été lancée en 2020 avant la démission du gouvernement de Hassane Diab pour leur permettre d’identifier toutes les dépenses de protection sociale intégrées de façon indirecte dans les précédents budgets afin de rectifier le tir pour les suivants.

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À la suite des événements survenus cette même année – dont la double explosion meurtrière au port de Beyrouth le 4 août, suivie par la démission de l’exécutif qui n’a finalement été remplacé que 13 mois plus tard sur fond de tensions politiques –, le rapport n’a pu être finalisé que courant 2021. Et le Liban s’est abstenu de voter un budget en 2021. L’actuel ministre des Finances Youssef Khalil s’est attelé à la préparation de l’avant-projet de budget pour 2022 qui devrait en principe répondre à plusieurs exigences fixées par le FMI, démarché par le Liban en crise pour tenter d’obtenir une aide cruciale pour son redressement.

Au-delà de ces problèmes purement comptables, le Liban doit également améliorer la répartition des dépenses sociales. Selon le rapport de l’Institut Fuleihan, 60 % des dépenses de protection sociale – toutes comprises – étaient allouées en 2020 au financement des retraites et des indemnités de fin de service. Une proportion jugée trop élevée et même « biaisée », insiste Sabine Hatem, qui pointe du doigt le fait que les fonctionnaires reçoivent globalement beaucoup plus de prestations sociales que les employés du secteur privé. Certaines catégories de fonctionnaires, comme les militaires et les membres des forces de sécurité, sont de plus bien mieux lotis que les civils.