La réforme du système électoral : étude comparative

Cette étude qui expose et analyse les différentes approches du système électoral libanais se situe dans une perspective que nous pouvons qualifier de « transitoire », le but ultime étant, en dernière instance, l’application de l’accord de Taëf et de l’article 90 de la Constitution prévoyant une représentation bicamérale avec une chambre basse non confessionnelle.

De ce fait, la question à traiter ici est celle de savoir quel peut être le meilleur système électoral possible en attendant le grand changement ?

Salam répond à cette interrogation en quatre temps : détermination de l’objectif, déconstruction du système majoritaire, plaidoirie pour le système proportionnel et reprise et mise à jour du système électoral mixte.

À noter, avant d’entreprendre notre exposé, l’importance du terme « étude comparative » dans l’intitulé de la présente étude. Cette méthodologie, non seulement met en valeur l’immense culture politico-juridique de Nawaf Salam, (connaissance des systèmes électoraux du Royaume-Uni, des USA, du Canada, de l’Afrique du Sud, de la Nouvelle-Zélande, du Japon, de la Russie, de l’Europe de l’Est et de l’Asie centrale), mais prouve aussi que contrairement aux idées reçues en la matière, il n’y a rien de spécifique ou d’original dans la formule libanaise et que celle-ci gagnerait grandement à s’inspirer des expériences enrichissantes des divers systèmes politiques internationaux.

1) La détermination de l’objectif

Considérant que « c’est par les urnes que s’opère le changement dans les États démocratiques », Salam en déduit que l’objectif de tout système électoral est d’assurer une « représentation fidèle et juste de l’électorat ». Sur ce, il retient deux variables fondamentales afin d’atteindre cet objectif : le mode de scrutin et le découpage électoral. L’enjeu pour lui est de parvenir au meilleur mode de scrutin possible en déblayant le terrain d’une part, par rapport aux idées erronées sur le mode majoritaire et, d’autre part, par rapport aux idées reçues sur le mode proportionnel.

2) La déconstruction du système majoritaire

Il s’agit ici pour Nawaf Salam d’établir une loi électorale pouvant assurer à la société des électeurs « fidélité et justice ». Le débat ne peut débuter que par la « summa divisio », représentation majoritaire et représentation proportionnelle.

• Une critique déconstructive de la représentation majoritaire

Partant de l’idée reçue selon laquelle la représentation majoritaire est assurée par la victoire de 50% plus une voix, l’auteur se propose de démontrer, qu’en réalité, il n’en est rien et que ce pourcentage est en fait très rarement atteint.

À partir d’une base de données bien renseignée sur les chiffres de multiples élections libanaises de 1992 à 2018 et sur les détails de ceux-ci par circonscriptions, Salam démontre qu’un vainqueur majoritaire n’est en fait qu’un minoritaire parmi d’autres minoritaires. En effet, si celui-ci est déclaré vainqueur avec moins de 50% des votants, la vraie majorité se trouve dans la totalité des voix de ses adversaires mis en échec. Cette démonstration est plus évidente encore si on la place en corrélation avec le nombre de candidats par siège. Au Liban, le nombre de candidats par siège est en augmentation constante depuis 1943, ce qui fait que le pourcentage requis pour élire un député à la majorité baisse de manière continue. Le constat du politologue est alors lapidaire : « Plus il y a de candidats par district, plus la compétition est féroce et moins le nombre de voix nécessaires pour élire un député est élevé. »

• La seconde variable proposée à la discussion est celle du découpage électoral en petites circonscriptions ou en circonscriptions uninominales, découpage que les partisans du scrutin majoritaire considèrent comme étant « un facteur favorisant l’émergence d’un système de deux partis à l’échelle nationale ». Faux, rétorque Salam qui démontre, à partir du cas du Royaume Uni, qu’un système de scrutin majoritaire dans des petites circonscriptions uninominales entre deux partis devient dysfonctionnel par rapport à la majorité voulue des voix exprimées, et cela sous l’impact surprenant de deux facteurs : l’entrée en scène d’un troisième parti (les Libéraux au Royaume-Uni) d’une part, et le décalage du décompte des voix au niveau national, c’est à dire la totalité des voix obtenues par un parti dans l’ensemble du territoire national par rapport au nombre de députés qu’il a aligné dans l’Assemblé parlementaire. Ainsi, il arrive que les vaincus en nombre de sièges soient souvent vainqueurs en nombre de voix à l’échelle nationale (aux États-Unis et au Royaume-Uni, par exemple).

• S’ajoute enfin, dans le cas libanais, la question de l’appartenance confessionnelle et régionale comme facteurs de reproduction du clientélisme et des intérêts locaux, sans vision globale des problèmes nationaux. Ainsi, au cas où la petite circonscription est retenue, un député aura la même envergure qu’un membre d’un conseil municipal, semble dire notre analyste...

Ce qui l’amène à conclure que « même les pays ayant adopté un système majoritaire simple tendent actuellement à l’amender vers des formes proportionnelles de représentation ».

3) Plaidoirie pour le système proportionnel

Dans la logique de l’exposé, il aurait été préférable que le paragraphe intitulé « De la représentation proportionnelle » (p. 140) soit placé avant celui intitulé « Des réformes et des pseudo-réformes » (p.137), et cela pour des raisons formelles de mise en priorité : la théorie générale d’abord, son applicabilité au cas libanais ensuite. C’est pourquoi nous aborderons cette plaidoirie par le projet de faire répondre Nawaf Salam à la question suivante : « Pourquoi la proportionnelle ? »

Six arguments pour la proportionnelle :

• Elle garantit un degré de représentation supérieur à celui obtenu par le système majoritaire.

• Elle contribue à la modernisation et à la rationalisation de la vie publique et réduit « la personnalisation » du choix politique.

• Elle catalyse le choix de la formation de coalitions et du développement des partis nationaux.

• Elle réforme la vie parlementaire en encourageant la formation de blocs organisés.

• Elle encourage la prise en compte de groupes sociaux « marginalisés », par exemple, les femmes.

• Elle améliore le niveau de participation à la vie publique à travers les élections législatives, empêchant le gaspillage des voix « minoritaires ».

Vrai et faux système proportionnel

À partir de ce qui précède, l’auteur taxe la loi électorale libanaise de 2017 de « fausse loi de mode proportionnel ». En effet, celle-ci était censée introduire le système proportionnel en tant qu’outil de réforme et d’amélioration du système majoritaire en vigueur depuis 1943. Or, ce qui a eu lieu dans les faits, c’est la mise en place d’un système pseudo-proportionnel dont les effets néfastes ont largement dépassé ceux induits par le système majoritaire, et cela pour les raisons suivantes :

• Le maintien d’une cohabitation paradoxale entre petite circonscription (qada’) et circonscription élargie (muhâfaza).

• Le maintien des candidatures obligatoirement dans un qada’ de base, même si celui-ci forme avec d’autres qada’ une seule circonscription. En juxtaposant de petites circonscriptions afin d’en former une grande, il fait fi de l’esprit de l’accord de Taëf qui invite à mettre en place des districts confessionnellement mixtes obligeant les candidats à se soucier des intérêts des groupes plus larges que le leur.

• La limitation du vote préférentiel à un seul choix aboutissant à intensifier la compétition au sein d’une même liste, et cela au détriment de la vraie compétition entre listes politiquement opposées et distinctes quant à leur programme.

Sur ce, une réforme minimale de la loi de 2017, la faisant passer du statut de pseudo-proportionnelle à celui d’une proportionnelle maintenant, dans les limites de l’acceptable, la représentation communautaire, est requise, et cela au moins sur les trois plans suivants :

• La formation de circonscriptions électorales de taille élargie, mixtes sur le plan confessionnel, sans décalage important entre elles sur le plan de la taille.

• Le décloisonnement du lieu de la candidature du qada’ vers l’ensemble de la circonscription.

• L’abandon de la limitation du vote préférentiel au sein de la liste à un seul choix.

4) Une synthèse provisoire : Le système mixte

Cette proposition s’inspire chez Nawaf Salam du rapport final de la « Commission nationale spéciale pour la loi électorale » formée par le gouvernement libanais en 2005, connue sous le nom de son président, l’ex-ministre des affaires étrangères, feu Fouad Boutros, au sein de laquelle l’auteur a œuvré en tant que rapporteur.

Il est utile de rappeler que le travail entrepris par cette commission est unique dans les annales des modalités de participation politique au Liban. Du jamais-vu ! Une commission chargée par le gouvernement de rédiger un projet de loi électorale, lance un débat national public et convie les représentants des partis politiques, les intellectuels, les membres de la société civile, les syndicats et les personnalités indépendantes à participer, à présenter leurs projets, à les exposer et à les défendre devant la commission. Le rapport final étant le concentré synthétisant ces débats.

Le projet adopte justement le système électoral mixte qui « suppose deux niveaux de districts électoraux concomitants associant le système majoritaire et le système proportionnel ». Durant le même tour de scrutin, une partie des membres du parlement est élue sur la base du qada’ et du système majoritaire, tandis qu’une autre partie est élue dans les muhâfazat selon le système proportionnel.

Le projet prévoyait l’élection de 77 sièges attribués au qada’ selon le mode de scrutin majoritaire et 51 sièges attribués au muhâfazat selon le mode de scrutin proportionnel.

Salam propose, dans le cas d’une éventuelle renaissance de ce projet, une mise à jour qui repartirait à égalité les sièges entre les deux modes de scrutin. De même, prenant en compte une juste représentation de l’électorat féminin, il suggère que les listes de candidats réservent le tiers des sièges aux candidates.

En conclusion, il nous faut reconnaître que cette étude comparée des régimes électoraux au Liban et dans le monde constitue une base fondamentale pour un débat sérieux et enrichissant sur la loi électorale dans notre pays. Le mode de scrutin majoritaire dans le qada’ fait partie du passé et on n’y reviendra plus. Le Liban, circonscription unique, n’est pas pour maintenant et Salam ne l’aborde même pas. À partir de l’adoption du mode de scrutin proportionnel et de la circonscription élargie dite muhâfazat, le débat sur la loi électorale devra se poursuivre jusqu’à ce qu’une vision commune se profile et s’impose…

En attendant la grande réforme prévue dans l’accord de Taëf.