Mutuelles contre assurances : un débat toujours pas tranché

Cela fait plus de quarante ans que les assureurs et les mutuelles se partagent le marché libanais de la protection santé en se regardant en chiens de faïence. Offrant des services similaires – rembourser des frais à leurs assurés sous certaines conditions –, les deux filières possèdent chacune sa propre réglementation. Une situation que dénoncent les assureurs qui s’estiment désavantagés par rapport aux mutuelles, à l’image de l’Association des compagnies d’assurances (ACAL), présidée par Max Zaccar, qui tente régulièrement de convaincre les pouvoirs publics de se pencher sur le dossier. En face, les mutuelles insistent sur la dimension sociale de leur mission pour justifier le fait qu’elles ne soient pas soumises aux mêmes contraintes que les assureurs, comme l’a souligné Roger Bejjani, conseiller technique de la Mutuelle des employés de banque (MBE), dans une tribune publiée dans L’Orient-Le Jour en mars. Les deux points de vue ont une nouvelle fois été opposés cet été à l’occasion d’une conférence sur thème organisée à Beyrouth par l’Association libanaise du droit des assurances (ALDA), avec la participation de Luc Mayaux, professeur de droit à l’Université Lyon III.

Gouvernance remise en question
Au Liban, les assurances et les mutuelles se distinguent à plusieurs niveaux. Les compagnies d’assurances sont régies par un décret législatif de 1968, amendé à différentes occasions depuis. Elles doivent s’enregistrer auprès du ministère de l’Économie et du Commerce, auquel est rattachée la Commission de contrôle des assurances (ICC), autorité régulatrice qui peut recueillir des plaintes et adopter des sanctions dans certains cas. La loi leur impose plusieurs obligations, comme celle de prendre nécessairement la forme de sociétés par actions, de disposer d’un capital minimum, d’être en contrat avec un actuaire, etc. Selon l’ACAL, le Liban compte une cinquantaine de compagnies à qui les assurés ont payé 1,63 milliard de dollars de primes en 2017.
Généralement rattachées à plusieurs corps de métier ou institutions, les mutuelles sont pour leur part réglementées par un autre décret législatif, adopté en 1977, et qui les place sous le contrôle de la direction générale des coopératives du ministère de l’Agriculture, dont la capacité à organiser la filière est régulièrement remise en question. Très inspirée de l’ancien modèle français, ce sont des associations de personnes à but non commercial –
contrairement aux assurances – et constituées pour assurer les risques apportés par leurs sociétaires moyennant le paiement d’une cotisation. Elles n’ont pas de capital, et leurs revenus doivent uniquement servir à financer leur fonctionnement. Selon le président de l’ALDA, Antoine Abaouat, le Liban regroupe 80 caisses mutuelles, qui jouent le rôle de complément par rapport à la Sécurité sociale.
Outre les considérations liées aux différences de modèles économiques entre les deux types de structures, le principal point d’achoppement entre les deux filières concerne leurs obligations fiscales respectives. « Les assureurs sont imposés à hauteur de 12,5 %, en comptant les taxes municipales, les timbres fiscaux et l’impôt forfaitaire de 1,5 % auquel nous sommes soumis alors que les mutuelles ne sont pas taxées », relève Max Zaccar. M. Bejjani considère dans sa tribune qu’il s’agit d’un faux débat, justifiant l’exemption fiscale dont bénéficient les mutuelles par le fait qu’elle contribue à « alléger » le poids des cotisations. Les mutuelles dénoncent pour leur part les « fausses mutuelles » créées par des compagnies d’assurances ou des courtiers.
Pour l’ALDA, la rivalité entre les assurances et les mutuelles cache surtout un problème de cohérence au niveau du cadre légal, qui ne peut se résoudre qu’à travers une restructuration « harmonieuse » de leurs réglementations respectives, voire une disparition pure et simple des mutuelles au profit des assurances – un scénario qu’il juge toutefois difficilement réalisable. Le débat a enfin déjà été tranché dans d’autres pays, comme en France, où « la pluralité des acteurs intervenant sur un même marché avait suscité d’importants problèmes de concurrence » par le passé, comme l’a souligné Luc Mayaux pendant la conférence. Il a notamment rappelé que les juridictions locales et de l’Union européenne avaient fini par considérer que le droit de la concurrence s’appliquait à tous les opérateurs, « y compris ceux qui comme les mutuelles n’ont pas de but lucratif ». Il a enfin indiqué qu’aujourd’hui, les règles qui régissent les deux métiers en France convergent, avec notamment un contrôle unifié, avec la création de l’Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles en 2003, devenue l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution en 2008.

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