(SUPPLEMENT) Echéance présidentielle et endettement public : la menace monétaire contenue

Au moment du renouvellement du président Hraoui en 1995, la livre libanaise a été soumise à une rude épreuve, et la Banque du Liban a été forcée de se dessaisir d’une grande partie de ses réserves pour éviter l’effondrement. Le scénario ne se répète pas à l’identique avec l’échéance présidentielle de 1998, mais les attaques contre la livre sont réveillées par les différentes polémiques politiques observées régulièrement sur la scène libanaise. Si les menaces actuelles ont été quelque peu contenues, certains observateurs estiment que la situation actuelle est nettement plus dangereuse qu’en 1995 en raison de la très forte progression de la dette publique depuis cette date. Peu de sujets donnent lieu à d’autant de discussions, de controverses ou de polémiques et soulèvent autant de passions que la politique d’endettement de l’Etat libanais. Il faut dire qu’aussi bien le volume atteint par la dette, que la persistance des déséquilibres financiers publics, sans oublier les pratiques budgétaires mises en place, sont à l’origine de ces inquiétudes. Les menaces d’un effondrement monétaire sont régulièrement évoquées et les agents économiques libanais n’y sont pas insensibles. La dette publique ne s’est point résorbée par l’arrêt des combats et par la relance de la croissance en 1992. Bien au contraire, et à contre-courant de toutes les attentes et les promesses, la facture de l’endettement s’alourdit, aussi bien par son propre service, que par les projets de reconstruction et un gros appétit de dépenses des dirigeants libanais. Lors de sa première investiture en 1992, M. Hariri avait promis un assainissement des finances publiques et un retour à l’équilibre budgétaire à fin 1997. Des excédents devaient être dégagés par la suite pour régler les dettes déjà accumulées. Ce redressement devait même s’accommoder d’un ambitieux programme de reconstruction. Au troisième trimestre de 1998, on est malheureusement très loin des comptes prévisionnels du premier ministre, et les finances publiques constituent aujourd’hui la principale menace pour l’économie libanaise. Le danger est d’autant plus grave qu’une grande partie du potentiel d’endettement a déjà été engagée et que le coût politique et social de tout réajustement devient excessivement pénible à supporter. Evaluée à 2,8 milliards de dollars à fin 1992, la dette publique brute atteint 15,2 milliards de dollars à fin 1997. S’y ajoutent les arriérés de l’Etat vis-à-vis de certains agents, notamment les entrepreneurs et les hopitaux privés, un ajustement des salaires promis depuis 1996, sans oublier les engagements pris par le CDR dans le cadre des projets d’infrastructures, et qui ne sont comptabilisés dans la masse de la dette qu’au moment du tirage effectif. (Application du principe du “Cash Call”), (tableau 1). Coûteuse dette L’accumulation des déficits et l’amplification de l’endettement public ont entraîné un très fort alourdissement du fardeau de la dette dont le service est devenu le principal poste du budget. Ce poste représentait en 1997 plus de 37 % du total des dépenses budgétaires et presque 14,8 % du PIB libanais. Le service de la dette passe de 282 millions de dollars en 1992 à plus de 2,2 milliards de dollars à fin 1997. La progression annuelle moyenne de la dette publique se situe à plus de 40 % pour cette période, (tableau 2). En plus de l’appétit de dépenses du gouvernement, l’amplification de la dette a pour origine la forte progression des taux servis sur les bons du Trésor. Ces taux ont par moments dépassé la barre des 40 % et se sont pendant de longs mois situés au-dessus des 20 % pour la catégorie des bons de 1 an et plus. Les charges qui en découlent sont très lourdes pour le Trésor, (tableau 3). Endettement interne v/s emprunts externes Le financement de la dette s’effectue aussi bien sur le marché intérieur, à travers les bons de Trésor en LL, et dans une très faible mesure par les avances de la Banque du Liban, que sur les marchés internationaux par des prêts auprès des organismes internationaux ou par des prêts bilatéraux. En 1994, l’Etat libanais a inauguré l’émission de bons de Trésor en dollars sur le marché international. Cette dernière forme s’est accélérée au cours des derniers mois et l’Etat a été autorisé, dans le cadre de la Loi du Budget 1998, à émettre des emprunts pour 2 milliards de dollars sur les marchés externes Sur le marché intérieur, la décision de l’endettement et sa gestion dépendent du ministère des Finances et de la Banque du Liban. Pour l’endettement externe, s’y ajoute le CDR qui, lui aussi, est autorisé à emprunter au nom de l’Etat libanais, (tableau 4). La dette interne La dette interne représente environ 85 % du total de la dette publique libanaise. Exprimée en dollars, elle progresse de 2,4 milliards de dollars en 1992 à 12,8 milliards en 1997, soit une progression annuelle moyenne de 40 %. Cette dette est presque exclusivement constituée de bons de Trésor, dont 2 % étaient détenus fin 1997 par la Banque du Liban, 69 % par les banques commerciales, et 29 % par le secteur privé et quelques institutions à caractère public, (tableau 5). La dette externe La dette externe était officiellement estimée à 2,4 milliards de dollars, fin 1997, contre 327 millions de dollars fin 1993. Elle était toujours contenue dans les limites des 15 % de l’ensemble de la dette. Mais ce taux risque de progresser à un rythme très élevé au cours des prochains mois, en parallèle avec la programmation d’un endettement de 2 milliards de dollars pour le budget de 1998 et avec la progression des travaux de l’infrastructure publique, puisque près de 3,4 milliards de dollars sont déjà contractés par le CDR. Il est certain qu’une grande partie des financements externes de ces projets est contractée sous forme de prêts à longs termes, mais certaines échéances ne sont plus trop loin. En mars dernier, le Trésor public a lancé, avec un succès mitigé, une émission de 1 milliard de dollars sur les marchés externes. Bien que cette émission ait été entièrement couverte, et à des taux relativement réduits, sa réussite a été obtenue grâce à la souscription massive des banques libanaises. Pour alléger les pressions sur le marché interne, l’Etat libanais est tenté par de nouvelles émissions de bons du Trésor sur le marché externe. La crédibilité externe de l’Etat s’est largement émoussée au cours des derniers mois et ses bons de Trésor semblent moins séduisants. Impact de dette La politique d’endettement n’est pas un problème secondaire par rapport à des déséquilibres plus cruciaux pour l’ensemble du pays. Le problème fondamental ne se limite pas au déficit lui-même et de la manière de le combler, mais aussi à la place, de plus en plus envahissante, prise par cet agrégat dans l’économie libanaise. La masse de la dette interne et les intérêts qu'elle porte ne sont pas uniquement utilisés pour subvenir aux besoins de dépenses de l’Etat — qui dispose parfois de larges excédents monétaires auprès de la Banque du Liban — mais aussi pour consolider les positions de la livre libanaise. De ce fait, une grande partie de la progression de la dette publique s’explique par ce souci de défense de la monnaie nationale, de la hausse des taux d’intérêt qui l’accompagne et de l’appréciation des taux de changes qui en découlent. L’une des conséquences de cette politique d’endettement public est liée à l’assèchement des liquidités internes nécessaires au financement des activités économiques privées : les emprunts de l’Etat absorbent plus de 85 % des disponibilités en livres libanaises. Les dernières émissions de bons de Trésor en dollars montrent que l’appétit des pouvoirs publics ne se limite plus à l’épargne en livre et les disponibilités en devises seront elles aussi mises à contribution pour assurer les besoins financiers croissants de l’Etat. Autre effet pervers: la démobilisation de l’épargne nationale. En effet, les taux d’intérêts versés sur les bons de Trésor découragent les investissements du secteur privé, qui préfèrent souscrire aux émissions publiques de bons du Trésor nettement plus rentables que les opportunités des investissements productifs. Après l’impact d’un “effet d’éviction” livre libanaise (concurrence directe de l’Etat vis-à-vis du secteur privé sur le marché financier) l’Etat libanais rentrerait en compétition directe sur le marché des devises. Faute d’un cadre structuré de planification et de gestion de cette dette, les conséquences économiques ne sont pas appréciées d’une manière rationnelle, et la déconnexion avec les forces du marché est souvent profonde. La dette publique et sa gestion dépendent des rapports de force du moment entre les différents intervenants et répondent souvent aux soucis conjoncturels des autorités politiques et non aux besoins réels de l’économie. Prétendre que le financement interne de la dette publique n’est pas aussi dangereux qu’un financement externe relève de la pure hérésie dans la mesure où la monnaie nationale est parfaitement convertible et transférable. A la limite, il serait préférable de négocier avec des bailleurs de fonds étrangers qui peuvent consentir des reports et des réductions de charges, alors que les créanciers locaux de l’Etat se débarrasseront de leurs bons du Trésor dès les premiers signes de retournement de tendance, accentuant par là les pressions sur la monnaie nationale. Le seul "avantage" de l’endettement interne était lié à l’érosion continue de la monnaie nationale, qui entraînait par la même occasion une dépréciation de cette dette. Cette constatation est très favorable pour les finances publiques, mais elle pénalise gravement l’ensemble des secteurs économiques et la totalité des ménages du pays. D’ailleurs, les autorités politiques et monétaires actuelles basent l’essentiel de leur politique économique sur une appréciation de la monnaie nationale et non sur sa dévalorisation. Évolution de la dette publique et ces différentes composantes (en millions de USD) Année 1- Dette 2- Dette 3- Dette 4- Dépôts 5- Dette publique publique publique du secteur publique interne externe totale=1+2 public nette=3-4 1992 2.418 400 2.818 450 2.368 92 / 91 -10,3% -30,7% -13,9% 93,9% -22,1% 1993 3.559 327 3.886 983 2.903 92 / 91 47,1% -18,2% 37,9% 118,4% 22,6% 1994 5.676 772 6.447 1.600 4.847 94 / 93 59,5% 136,0% 65,9% 62,9% 67,0% 1995 7.517 1.307 8.824 1.698 7.126 95 / 94 32,4% 69,4% 36,9% 6,1% 47,0% 1996 11.101 1.791 12.892 2.494 10.398 96 / 95 47,7% 37,0% 46,1% 46,9% 45,9% 1997 12.802 2.375 15.177 947 14.231 97 / 96 15,3% 32,6% 17,7% -62,0% 36,9% Juin 1998 13.618 3.562 17.180 1.619 15.561 Juin 98/97 6,4% 50% 13,2% 71% 9,3% 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1er sem. 98 Service de la dette en millions de USD 282,1 464,6 854,9 1.166,7 1.695,9 2.216,8 1.036 En % du total des dépenses 21,3% 26,3% 27,3% 32,4% 36,1% 37,0% 44,8% En % du PIB 5,1% 6,0% 9,4% 10,5% 13,0% 14,8% Évolution du ratio des liquidités monétaires par rapport aux réserves nettes de la BDL Mois Réserves nettes de Liquidités Taux de change Liquidités monétaires la BDL en devises monétaires en LL USD/LL en LL/Réserves nettes (million USD) (million USD) fin de période de la BDL Juin 98 3.102 13.556 1.516.3 4.37 Fév. 98 2.891 13.212 1.523.5 4.57 Janv. 98 2.490 13.471 1.525.5 5.41 Déc. 97 2.970 13.364 1.527.0 4.50 Sep. 97 3.859 13.468 1.533.3 3.49 Juin 97 4.210 14.188 1.539.8 3.37 Mars 97 4.428 13.373 1.545.8 3.02 Déc. 96 4.073 11.900 1.552.0 2.92 Sept. 96 3.500 10.657 1.533.3 3.04 Juin 96 3.255 9.675 1.571.0 2.97 Mars 96 3.312 8.877 1.583.5 2.68 Déc. 95 3.023 8.154 1.596.0 2.70 Déc. 94 2.770 6.257 1.647.0 2.26 Déc. 93 1.449 3.751 1.711.0 2.59 Source: Rapports mensuels de l’Association des banques. Évolution du dollar par rapport à la livre libanaise et aux principales monnaies étrangères (par rapport à la fin de l’exercice précédent) Monnaies Livres libanaises Franc français Deutsh mark Yen japonais Lire italien LL/$ Var FF/$ Var DM/$ Var YJ/$ Var LI/$ Var Déc. 94 1647.0 5.05 1.48 106.26 1630.7 Mars 95 1634.5 -0,8% 4.84 -4,0% 1.38 -6,4% 87.50 -17,7% 1706.7 4,7% Juin 95 1620.5 -1,6% 4.86 -3,7% 1.38 -6,3% 84.84 -20,2% 1640.0 0,6% Sept. 95 1610.5 -2,2% 4.90 -3,0% 1.42 -4,1% 98.20 -7,6% 1611.0 -1,2% Déc. 95 1596.0 -3,1% 4.89 -3,1% 1.43 -3,1% 102.97 -3,1% 1580.2 -3,1% Mars 96 1583.50 -0,8% 5.04 2,9% 1.48 3,1% 106.49 3,4% 1567.8 -0,8% Juin 96 1571.00 -1,6% 5.15 5,2% 1.52 6,4% 109.86 6,7% 1540.2 -2,5% Sept. 96 1558.50 -2,3% 5.18 5,9% 1.53 6,8% 111.40 8,2% 1527.9 -3,3% Déc.96 1552.00 -2,8% 5.24 7,1% 1.55 8,3% 116.15 12,8% 1521.6 -3,7% Mars 97 1545.80 -0,4% 5.67 8,3% 1.68 8,6% 123.76 6,6% 1694.1 11,3% Juin 97 1539.80 -0,8% 5.87 12,0% 1.74 12,2% 114.06 -1,8% 1693.8 11,3% Sep. 97 1533.30 -1,2% 5.94 13,4% 1.77 14,1% 120.73 3,9% 1744.9 14,7% Déc. 97 1527.00 -1,6% 5.99 14,3% 1.79 15,6% 129.41 11,4% 1755.2 15,4% Mars 98 1521.25 -2,0% 6.19 3,4% 1.85 3,1% 132.28 2,2% 1811.0 3,2% Juin 98 1516.25 -2,3% 6.06 1,2% 1.81 1,0% 139.15 7,5% 1777.0 1,2% Évolution des taux d'intérêt réels sur les bons de Trésor En pourcentage Fin de période 3 MOIS 6 MOIS 12 MOIS 24 MOIS Déc.90 18,84 22,22 24,98 Déc.91 15,04 16,80 19,47 24,59 Déc.92 13,00 15,00 20,99 26,00 Déc.93 17,22 19,65 21,07 23,99 Déc.94 13,49 14,83 14,73 15,84 Année 1995 Mars 16,55 18,00 19,66 18,81 Juin 19,94 21,70 26,45 24,06 Sept. 25,30 27,91 37,85 29,05 Déc. 16,01 17,21 18,26 23,39 Année 1996 Mars 15,81 17,16 18,15 23,25 Juin 15,56 16,99 17,96 23,08 Sept. 14,61 16,92 17,80 22,83 Déc. 14,29 16,15 17,02 20,54 Année 1997 Mars 13,75 14,49 15,20 16,73 Juin 13,40 14,21 15,20 16,73 Sept. 13,09 13,97 15,20 16,73 Déc. 13,09 13,97 15,20 16,73 Année 1998 Mars 13,09 13,97 15,20 16,73 Juin 12,91 13,97 15,20 16,73 Source: Bulletins mensuels et trimestriels publiés par la BDL. Taux d’intérêts réels des bons de Trésor Fin de période 3 mois 6 mois 12 mois 24 mois Année 1992 13,0% 15,0% 21,0% 26,0% Année 1993 17,2% 19,7% 21,1% 24,0% 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Juin 98 En % En % En % En % En % En % En % du total du total du total du total du total du total du total 1- Dette publique interne 85,8% 91,6% 88,0% 85,2% 86,1% 84,4% 79,3% 2- Dette publique externe 14,2% 8,4% 12,0% 14,8% 13,9% 15,6% 20,7% 3-Dette publique totale=1+2 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Année 1994 13,5% 14,8% 14,7% 15,8% Année 1995 16,0% 17,2% 18,3% 23,4% Année 1996 13,8% 15,3% 16,4% 19,5% Année 1997 13,1% 14,0% 15,2% 16,7% Juin 1998 13,0% 14,0% 15,2% 16,7% La répartition de la dette dans ces différentes composantes 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Juin 98 En % En % En % En % En % En % En % du total du total du total du total du total du total du total 1- Dette publique interne 85,8% 91,6% 88,0% 85,2% 86,1% 84,4% 79,3% 2- Dette publique externe 14,2% 8,4% 12,0% 14,8% 13,9% 15,6% 20,7% 3-Dette publique totale=1+2 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Répartition des bons de Trésor par catégorie de souscripteurs (En milliards de LL) 1993 1994 1995 1996 1997 Juin 98 En % En % En % En % En % En % du total du total du total du total du total du total - Avances de la BDL 12,1% 1,1% 1,6% 0,7% 1,9% 2,9% -Banques commerciales 69,7% 78,6% 70,5% 73,4% 69,2% 69,7% -BT du système non bancaire* 18,1% 20,3% 27,9% 25,9% 28,9% 27,4% Dette publique interne (=100%) 6.024 9.241 12.814 17.023 19.342 19.951