Reconnaissance de la Palestine : la fin de la domination américaine sur le « processus de paix » ?

Il est étrange et révélateur que la décision ou la déclaration d’intention de plusieurs pays occidentaux, cette semaine à l’ONU, de reconnaître l’État palestinien, qualifiée d’« enfantine », de « théâtrale », voire d’« absurde » par les diplomates israéliens et américains, les ait à ce point piqués au vif. Sans doute ont-ils pris conscience qu’ils ont perdu le contrôle du récit du conflit israélo-palestinien, qu’ils ont dominé et manipulé pendant des décennies. Et que s’ils peuvent faire beaucoup, et feront beaucoup, pour saper la création d’un État palestinien, des mesures unilatérales, dont l’annexion de la Cisjordanie et de Gaza par exemple, pourraient provoquer de graves réactions négatives au niveau international.

Rappelons que les États-Unis n’ont jamais reconnu l’État palestinien. Cela peut sembler étrange, étant donné le soutien américain aux négociations post-Oslo entre les deux parties. Cependant, pendant des décennies, les administrations successives ont adopté une approche selon laquelle le résultat final des négociations devait être décidé dans le cadre des négociations elles-mêmes. En d’autres termes : l’objet même des négociations entre les parties est négociable. Cela a permis à Israël d’obtenir systématiquement des concessions des Palestiniens, sans être contraint de faire des concessions en retour en acceptant le droit des Palestiniens à l’autodétermination.

Cette logique a été exprimée pour la première fois en février 1972, lorsque l’administration Nixon a pris une décision majeure dans le cadre de ses efforts systématiques pour saper la résolution 242 du Conseil de sécurité de 1967. À l’époque, les États-Unis ont affirmé à plusieurs reprises qu’Israël n’avait pas besoin de s’engager à se retirer complètement des territoires occupés dans le cadre d’un accord intérimaire avec les Arabes. C’est la même logique que les Américains ont appliquée pendant le processus d’Oslo, qui permettait à Israël de s’engager en toute sécurité dans des négociations intérimaires sans fin, sans toutefois s’engager à accepter la création d’un État palestinien.

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En reconnaissant unilatéralement l’État palestinien, les alliés européens des États-Unis ont remis en cause cette configuration vieille de plusieurs décennies. Les administrations américaines successives ont cherché à s’imposer comme le seul gardien des négociations. C’est pourquoi Washington n’a jamais été enthousiaste à l’égard de la conférence de Genève de décembre 1973, coparrainée avec l’Union soviétique – l’administration Nixon préférant traiter directement avec les Arabes et les Israéliens. Cependant, les nations qui viennent de reconnaître la Palestine ont effectivement conclu qu’Israël, avec le soutien américain, tentait de tuer l’idée d’un État palestinien et qu’il n’y avait donc aucune raison de céder au mécontentement de Washington.

Prémisse de l’internationalisation du dossier

Dès lors que les États-Unis ne sont plus reconnus comme le garant indispensable d’un accord de paix israélo-palestinien, il y a là une prémisse pour l’internationalisation de ce dossier. Bien entendu, Tel-Aviv et Washington s’y opposeront, mais ils vont payer un prix diplomatique de plus en plus lourd pour avoir refusé de reconnaître, et encore moins d’approuver, le choix politique de plus de 150 pays.

Il existe un troisième facteur qui a perturbé les Israéliens et les Américains, à savoir le climat quasi insurrectionnel qui règne aux Nations unies, lieu choisi pour la reconnaissance de la Palestine. Malgré les tensions avec de nombreux pays en son sein, les États-Unis restent le pays hôte et le plus grand contributeur de l’ONU. Au Conseil de sécurité, les Américains pouvaient généralement compter sur le soutien des deux membres permanents d’Europe occidentale, la France et le Royaume-Uni, pour conserver une majorité contre la Chine et la Russie. Israël, quant à lui, dépendait des veto américains pour empêcher toute condamnation de ses actions.

Mais aujourd’hui, et même si les Américains conservent leur droit de veto, le fait de s’opposer systématiquement aux décisions approuvées par tous les autres membres permanents du Conseil de sécurité, ou de ne pas tenir compte des votes de la quasi-totalité des États à l’Assemblée générale sur la question de l’État palestinien, nuira à la position politique des États-Unis. Cela mettra également en évidence à quel point les Américains sont en dehors du consensus, alors qu’ils ont été pendant des décennies ceux qui dictaient ce consensus.

Il existe également certains risques procéduraux potentiels, comme l’a souligné Charles Freeman, ancien ambassadeur des États-Unis. M. Freeman a rappelé que, en cas d’impasse au Conseil de sécurité de l’ONU, l’Assemblée générale peut se réunir en session d’urgence pour adopter une résolution en vertu du précédent « Uniting for Peace », ce qui lui permet de contourner l’impasse. C’est ce qui s’est produit pendant la guerre de Corée. De telles résolutions ne sont pas contraignantes, mais elles mettraient les États-Unis et Israël dans une position délicate. Le fait que deux amis de longue date des États-Unis au Conseil de sécurité soient désormais en désaccord avec Washington sur la question palestinienne pourrait, potentiellement, permettre à l’Assemblée générale de reproduire plus facilement ce précédent.

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Le précédent Balfour

Une autre critique à l’égard de la décision de reconnaissance est qu’elle ne rapprochera pas la création d’un État palestinien. C’est probablement vrai, mais le malaise des Israéliens et de leurs facilitateurs pourrait provenir d’un précédent qu’ils préfèrent ne pas mentionner aujourd’hui : la déclaration Balfour. Lorsque la Grande-Bretagne a publié cette déclaration en novembre 1917, l’Empire ottoman contrôlait encore la Palestine. La victoire des Alliés était certes probable à l’époque, mais il faudrait encore un an pour que l’empire capitule. En d’autres termes, on pourrait soutenir que la déclaration Balfour avait également une dimension performative, d’autant plus que la grande majorité de la population palestinienne était arabe. La Grande-Bretagne tentera même de revenir sur certains aspects de la déclaration dans les livres blancs de 1922, 1930 et 1939, mais elle aura toujours du mal à le faire en raison de la grande puissance de la déclaration initiale.

Les Palestiniens font probablement un calcul similaire concernant les dernières décisions les concernant. Ils constatent que les deux pays les plus opposés à leur État sont isolés, même parmi leurs alliés, que les actions des États-Unis à l’ONU prennent en otage la communauté internationale sur la question palestinienne et que le monopole américain sur la médiation dans le règlement du conflit israélo-palestinien n’est plus considéré comme légitime par de nombreux pays, ce qui implique que l’internationalisation d’une solution pourrait avoir de meilleures chances de réussir.

C’est la conclusion naturelle de la réflexion américaine qui sous-tend le processus d’Oslo, vieux de trois décennies, qui n’a jamais eu pour objectif de garantir les droits nationaux des Palestiniens. Ceux qui condamnent les pays qui viennent de reconnaître la Palestine affirment que leur action rend la paix plus lointaine que jamais. Cela est risible, car la paix n’a jamais été vraiment possible dans les conditions imposées par les Américains et les Israéliens. Depuis des décennies, le modèle préféré d’Israël est celui d’une entité palestinienne qui n’est pas un État, dépourvue de souveraineté, privée du droit au retour pour sa population réfugiée, et sous son contrôle géographique et sécuritaire. Les États-Unis ont pleinement adhéré à ce modèle.

Les dernières initiatives à l’ONU ont mis en évidence que la superstructure américaine et israélienne qui régissait les négociations passées n’existe plus. Les Israéliens, selon les propres termes de leurs parlementaires, décrivent désormais ouvertement leur intention de procéder à un nettoyage ethnique à Gaza, puis de faire de même en Cisjordanie. Il n’est pas surprenant que les partenaires des États-Unis ne veuillent plus être associés aux crimes israéliens. Le vote sur la reconnaissance, loin d’être absurde, marque le premier moment de vérité réelle sur le front israélo-palestinien depuis quatre décennies. C’est ce qui a tant exaspéré Israël et ses facilitateurs américains.

Ce texte est la version synthétique d’un article publié en anglais sur Diwan, le blog du Malcolm H. Kerr Carnegie MEC.

Par Michael YOUNG, rédacteur en chef de Diwan. Dernier ouvrage : « The Ghosts of Martyrs Square: an Eyewitness Account of Lebanon’s Life Struggle » (Simon & Schuster, 2010, non traduit).