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Idées - Commentaire

Réforme de l’électricité : créer une autorité de régulation est une condition nécessaire mais non suffisante

Réforme de l’électricité : créer une autorité de régulation est une condition nécessaire mais non suffisante

Des câbles électriques dans une rue de Tyr. Photo d’archives Reuters

La formation d’un nouveau gouvernement au Liban après plus d’un an d’impasse politique est en soi une évolution positive dans le contexte actuel. L’ampleur des défis économiques du Liban exige toutefois un gouvernement capable de rompre avec « l’inaction délibérée » (pour citer la Banque mondiale) de ses prédécesseurs. Il faut un véritable leadership et une volonté politique forte pour relever les nombreux défis urgents du pays, en particulier dans son secteur énergétique. Au centre des difficultés du Liban, le secteur de l’énergie a en effet contribué à lui seul à environ 40 % de la dette publique du pays depuis 1992. Or, malgré de tels niveaux de dépenses, l’approvisionnement en électricité du Liban est l’un des pires au monde, avec des coupures quasi totales pendant les chaleurs estivales de juillet et août. En d’autres termes, le Liban ne peut se permettre de laisser passer une nouvelle occasion de réformer ce secteur. Et les crises actuelles pourraient constituer une occasion pour la conclusion d’un nouvel accord politique dans lequel les réformes du secteur de l’électricité doivent être une composante majeure.

La principale de ces réformes est la création et l’opérationnalisation d’une autorité de régulation de l’électricité (ARE), une institution indépendante chargée, entre autres, de fixer les tarifs et de superviser les contrats avec le secteur privé pour la production et la distribution d’électricité. Bien que le législateur ait stipulé la création d’une ARE dès 2002 (loi 462/2002), celle-ci attend toujours d’être mise en place à ce jour.

Le contexte actuel de formation de coalitions gouvernementales risque cependant de plonger la création d’une ARE dans un « piège d’économie politique ». Une ARE créée à la hâte, dans le seul but de plaire à la communauté internationale, pourrait être soumise aux arrangements politico-confessionnels risquant de compromettre son indépendance et son efficacité. L’institution serait tenue en otage par les mêmes mécanismes de génération et de distribution de rente entre les élites qui ont sapé l’efficacité de nombreuses autres autorités de ce type au cours des dernières décennies. Les citoyens resteraient piégés dans une perpétuation du statu quo sous une forme institutionnelle plus acceptable.

Risque de « captation réglementaire »

Le Liban possède un système de gouvernance faible et protéiforme, ce qui le rend vulnérable à l’influence politique. En l’absence d’une ARE, c’est le ministre de l’Énergie et de l’Eau (et officieusement son parti politique) qui exerce l’autorité sur le secteur, agissant simultanément en tant que décideur politique clé, superviseur de la mise en œuvre et régulateur (principalement par la délivrance de licences et la planification du secteur). De telles autorités, dans un système de gouvernance faible, ont permis à Électricité du Liban (EDL) de devenir un véhicule d’extraction et de distribution de la rente par le biais de ses pratiques en matière de contrats et d’emploi.

Un régulateur indépendant introduirait donc des changements de gouvernance qui conduiraient à un réalignement des relations clientélistes existantes entre les élites politiques et d’affaires. Bien que leurs effets sur la distribution des rentes soient difficiles à prévoir, ces réalignements pourraient créer une opportunité de changement.

Le rôle du ministère, cependant, ne serait guère minimisé. Lorsqu’une grande partie du travail technocratique de régulation est confiée à une agence indépendante, le ministère peut se concentrer sur ses tâches politiques principales. Ces tâches, qui consistent à planifier les investissements publics dans les infrastructures, à élaborer la politique relative aux partenariats public-privé et à restructurer le secteur, resteront du ressort du ministère et bénéficieront d’une attention accrue de la part de son administration. En outre, si l’ARE se voit confier la détermination des tarifs, la décision finale restera du ressort du cabinet des ministres.

Les crises du Liban exercent cependant des pressions importantes sur les élites pour qu’elles répartissent les rentes économiques restantes, y compris celles du secteur. Une institution de régulation nouvellement nommée risque donc d’être la proie des mêmes mécanismes de captation qui frappent de nombreuses autres institutions. Du secteur bancaire, l’une des origines de la crise financière actuelle, aux télécommunications, où l’inadéquation entre le service et les prix est la plus élevée au monde, en passant par le Conseil du développement et de la reconstruction, où des entreprises politiquement liées reçoivent des contrats gonflés, les organes de régulation au Liban ont échoué dans leur rôle de protection des intérêts des usagers. Ces exemples démontrent que les élites libanaises ne sont pas prêtes à laisser la composition d’une ARE au hasard (ou à l’expertise technique). Conçue avec une supervision insuffisante, une ARE risque donc de devenir un « piège d’économie politique », en servant de mécanisme supplémentaire de distribution de la rente.

Ces risques de captation par les élites nous dissuadent de faire dépendre entièrement les progrès de la réforme du secteur de l’énergie de la mise en place d’une ARE qui ne soit pas totalement indépendante.

Opportunités

Comment, dès lors, mettre en œuvre des réformes dans le secteur de l’électricité ? Nous voyons deux lignes directrices qui peuvent y contribuer. Premièrement, les factions politiques doivent formuler une vision claire de la conception future du secteur de l’énergie. À la lumière de la crise actuelle, qui a entraîné une déflation des prix et une pénurie d’investissements, une nouvelle vision est plus probable, car les mécanismes établis d’extraction de la rente ont changé. Cette vision doit faire partie d’un nouvel accord politique plus large dans lequel les élites comprennent comment les coûts et les avantages d’une ARE indépendante seront répartis entre elles et leurs électeurs. Ce nouvel accord doit inclure la réforme d’autres institutions et secteurs, tels que les banques et les télécommunications, afin que les élites rééquilibrent leurs rentes respectives.

Les multiples crises actuelles ainsi que les prochaines élections politiques de 2022 offrent une occasion importante de parvenir à un tel nouvel accord. En outre, plusieurs nouveaux partis politiques sont sur le point d’exploiter le sentiment négatif de l’opinion publique à l’égard des élites centrales et de remettre en question la répartition du pouvoir politique lors des élections, ce qui laisse espérer un changement progressif de la nature des échanges politiques.

Deuxièmement, les parties prenantes nationales et internationales doivent faciliter la mise en place de coalitions pour garantir l’adhésion des élites locales et nationales. Les travaux précédents montrent comment les coalitions qui impliquent toutes les parties prenantes concernées, y compris les municipalités, peuvent faciliter les solutions au niveau local. La création de coalitions nécessite un changement dans la façon dont les initiatives de développement sont planifiées : il faut s’éloigner des approches centralisées qui consistent à travailler principalement avec les institutions gouvernementales centrales, telles que les ministères, pour se tourner vers des projets et des initiatives qui impliquent un ensemble d’acteurs décentralisés, par exemple via des mécanismes de subvention basés sur la performance pour le développement local qui exigent la collaboration des acteurs locaux. La plateforme Impact est un exemple récent d’une telle approche, où une nouvelle infrastructure technologique permettant d’engager les acteurs locaux a conduit à un réalignement des intérêts et à de nouvelles normes de responsabilité entre les gouvernements locaux et les auditeurs centraux.

Dans le passé, les élites libanaises ont pu s’en tirer avec des réformes fragmentaires et partielles comme monnaie d’échange pour le soutien financier international, ce qui a finalement servi à perpétuer le régime clientéliste. L’introduction d’une ARE doit éviter ce piège et éviter de soutenir implicitement les élites dans leurs efforts inébranlables pour maintenir leur régime extractif.

Le rétablissement de la confiance entre l’État et les citoyens est essentiel pour une reprise inclusive, non seulement au Liban, mais aussi dans l’ensemble du Moyen-Orient. Les citoyens, et les jeunes en particulier, veulent être activement impliqués dans la formulation et la mise en œuvre des réformes qui sont essentielles à la reconstruction d’un État qui répond aux besoins de sa population. La réforme du secteur de l’électricité et la mise en place d’une ARE indépendante devraient illustrer la manière dont un nouveau contrat social peut être élaboré entre les citoyens et les États. Ainsi, le Liban a une occasion unique de servir d’exemple et de fixer une norme pour toute la région.

Cet article a originellement été publié en anglais sur le site du Middle East Institute.

Par

Ali AHMAD

Chercheur à la Harvard Kennedy School et consultant auprès de la Banque mondiale

Mounir MAHMALAT

Chercheur principal à The Policy Initiative

Paul NOUMBA UM

Directeur régional pour les infrastructures à la Banque mondiale

Jamal SAGHIR

Professeur à l’Institute for the Study of International Development de l’université McGill (Canada)


La formation d’un nouveau gouvernement au Liban après plus d’un an d’impasse politique est en soi une évolution positive dans le contexte actuel. L’ampleur des défis économiques du Liban exige toutefois un gouvernement capable de rompre avec « l’inaction délibérée » (pour citer la Banque mondiale) de ses prédécesseurs. Il faut un véritable leadership et une...

commentaires (7)

LES MAFIEUX NE CREERONT QUE DES AUTORITES MAFIEUSES POUR LES CONTROLER. CONFIEZ CE DEVOIR A L,ONU.

SOUTENONS L,OLJ. CONDAMNONS SES CENSURES.

18 h 19, le 10 octobre 2021

Tous les commentaires

Commentaires (7)

  • LES MAFIEUX NE CREERONT QUE DES AUTORITES MAFIEUSES POUR LES CONTROLER. CONFIEZ CE DEVOIR A L,ONU.

    SOUTENONS L,OLJ. CONDAMNONS SES CENSURES.

    18 h 19, le 10 octobre 2021

  • Aretez de creer des autorités par ci et des commissions par la. Notre secteur public est deja engorgé de populace qui n a pas trouvé un vrai travail productif dans le secteur privé et encore plus de gros egos dispendieux.

    Le Liban d'abord

    10 h 10, le 10 octobre 2021

  • toute la question est la : Retablir la confiance des citoyens en la crasse politique, mais aussi celle des instances et pays internationaux dont on attend tant de secours ? la situation actuelle ne permettant aucun espoir , seul un miracle reussirait a nous y faire parvenir.

    Gaby SIOUFI

    10 h 03, le 10 octobre 2021

  • Excellent article... Y'a plus qu'à !

    Kaikati Paul

    08 h 38, le 10 octobre 2021

  • L'idée d'une ARE est excellente, à condition, comme l'exprime l'auteur, qu'elle soit indépendante des partis, et spécialement de celui qui, depuis plus de dix ans phagocyte le secteur de l'énergie. Malheureusement, nous restons ici dans le domaine du rêve.

    Yves Prevost

    07 h 55, le 10 octobre 2021

  • “... les factions politiques doivent formuler une vision claire de la conception future ...” - ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha!!!!! Arrêtez! Vous allez me tuer...

    Gros Gnon

    04 h 01, le 10 octobre 2021

  • “... les factions politiques doivent formuler une vision claire de la conception future ...” - ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha ha!!!!! Arrêtez! Vous allez me tuer...

    Gros Gnon

    04 h 01, le 10 octobre 2021

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