Le chemin sinueux vers des négociations irano-américaines

Depuis l’arrivée de Joe Biden à la Maison-Blanche, Washington et Téhéran ont déjà confié à plusieurs reprises leur volonté de ressusciter l’accord sur le nucléaire dont l’ancien président américain Donald Trump s’était retiré de manière unilatérale en 2018. Ils savent qu’il faut faire vite. L’élection présidentielle iranienne prévue pour juin devrait consacrer, en l’absence d’un allègement des sanctions économiques, la victoire d’un partisan de la ligne dure avec qui il sera plus difficile de négocier, même si l’arbitrage en matière de nucléaire relève du guide suprême. Qui plus est, en vertu d’une loi adoptée par le Parlement iranien, aux mains des conservateurs, le pays devrait cesser d’autoriser à partir du 21 février les inspections de l’Agence internationale de l’énergie atomique, à moins qu’il n’y ait un assouplissement des mesures punitives. Malgré un calendrier très serré, la relance du dialogue se heurte toutefois à plusieurs phases, plus ou moins complexes chacune.

Le premier pas d’abord : qui de Washington ou de Téhéran prendra l’initiative de désamorcer le processus ? Côté américain, on se dit prêt à retourner à l’accord de Vienne (JCPOA) à la condition que l’Iran revienne à l’application stricte de ses dispositions. Or, depuis presque deux ans, la République islamique s’est progressivement soustraite à la majorité de ses engagements, avec notamment la réactivation de ses centrifugeuses et la reprise de l’enrichissement en uranium à un niveau sensiblement supérieur à la limite fixée par l’accord de 2015. Côté iranien, on rétorque que ces activités ne sont que la réponse au retrait américain du JCPOA et que, par conséquent, le pays respectera ses engagements une fois toutes les mesures punitives levées. La République islamique entend ainsi recueillir les fruits de la stratégie qu’elle s’était fixée en suspendant son serment : se doter d’une marge de manœuvre limitée mais cruciale pour négocier avec son ennemi juré. Elle peut ainsi se présenter comme prête à faire des efforts si contreparties il y a, et malgré l’humiliation subie en 2018.

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« Le séquençage d’un retour mutuel pourrait relever d’un problème immédiat », commente pour L’Orient-Le Jour Seyed Hossein Mousavian, ancien ambassadeur d’Iran en Allemagne (1990-1997) et porte-parole de son pays dans le cadre des négociations sur le nucléaire avec la communauté internationale entre 2003 et 2005. « Si Joe Biden signe par décret exécutif le retour dans l’accord, le scénario le plus probable serait que l’Iran et les puissances mondiales se rencontrent et s’accordent sur un plan réaliste avec un calendrier spécifié d’actions réciproques proportionnées. »

L’administration américaine pourrait être contrainte de réfléchir à un plan plus ambitieux qui consisterait à amener les deux parties à se conformer à l’accord en même temps. Le ministre iranien des Affaires étrangères Mohammad Javad Zarif a déjà indiqué que son pays serait ouvert à une telle approche, suggérant que l’UE, à travers le chef de la diplomatie européenne Josep Borrell, puisse « chorégraphier » le rétablissement mutuel des engagements.

Levée partielle

Le deuxième enjeu concerne les contours mêmes de la levée des sanctions, une question d’autant plus importante que Joe Biden maintient l’ambiguïté autour de la marche à suivre. Pour l’Iran, le marché est simple. Un retour à l’accord de Vienne signifierait revenir aux conditions de cet accord stricto sensu. Or Washington semble vouloir faire de l’accord sur le nucléaire le point de départ de négociations plus larges, afin notamment de calmer les inquiétudes de ses alliés israélien et saoudien relatives au programme balistique iranien et aux activités régionales des milices et groupes armés affiliés à la République islamique. « Le marché sur le nucléaire ne concerne que le nucléaire. Toutes les autres questions pourraient être négociées entre l’Iran et ses voisins en vue d’une solution régionale », insiste M. Mousavian.

Deux interprétations paraissent à ce stade possibles. Le premier cas inclurait un retour à l’accord de Vienne sur la base d’un échange entre respect iranien des dispositions et levée américaine des sanctions, avec l’établissement d’un calendrier plus ou moins précis concernant les discussions relatives aux domaines annexes. Le second comprendrait l’arrêt progressif des mesures punitives contre un accord plus large. Cette option présente cependant d’ores et déjà des complications car elle est plus difficile à vendre à Téhéran qui doit faire en interne la preuve de son intransigeance. Le tout serait pour Washington de lever suffisamment les sanctions pour que la République islamique s’estime gagnante, mais pas complètement afin de conserver un moyen de pression sur les autres dossiers. L’Iran a déjà exigé que toutes les sanctions soient levées dans le cadre d’une action globale, rejetant l’approche graduelle. « L’Iran sait qu’une levée complète des sanctions de manière unilatérale est peu probable politiquement. Et les violations de l’accord sont restées intentionnellement limitées et réversibles », nuance John Ghazvinian, historien spécialiste des relations irano-américaines.

Quelques gestes pourraient ainsi contribuer à faciliter le dialogue et à prouver à Téhéran la bonne volonté de Washington. Il en va ainsi d’une levée partielle des sanctions pétrolières imposées par l’administration Trump après son retrait du deal en 2018 ou encore du déblocage de certains fonds iraniens issus de la vente d’or noir qui transitaient par le système financier américain, avant que Donald Trump ne renforce l’arsenal punitif. Surtout, Washington pourrait soutenir la demande de prêt iranienne auprès du FMI qui procurerait à Téhéran une somme dont elle manque cruellement pour faire face à la crise de la balance des paiements née de la pandémie et à laquelle elle est éligible selon l’évaluation technique de l’institution financière.

Proxies

Le troisième enjeu concerne les sujets annexes à la question nucléaire – programme balistique et activités des milices – sur lesquels il sera le plus difficile d’aboutir à un consensus car ils relèvent de deux lignes rouges pour Téhéran. Et pour cause. Le renforcement progressif de l’arsenal défensif de la République islamique est une conséquence directe de la guerre lancée par l’Irak contre l’Iran en 1980 et dont le coût humain a été colossal, faisant selon les chiffres entre 680 000 et 1 million de morts. Et Téhéran n’a jamais oublié le soutien militaire et financier apporté par les principales puissances occidentales à Saddam Hussein. Le conflit a nourri la conviction profonde que le pays, largement isolé sur la scène internationale, se devait de garantir son autonomie militaire et assurer sa propre sécurité sans appui extérieur. Par ailleurs, le programme militaire iranien s’inscrit dans un contexte de prolifération généralisée dans toute la région et concerne autant de pays qu’Israël, l’Arabie saoudite, l’Égypte, la Syrie ou encore la Turquie, tous disposant aujourd’hui de missiles à longue portée. Quant à la question des milices, si elle revêt un caractère idéologique incontestable, elle est aussi mue par des considérations froidement géopolitiques et sécuritaires. Il semble illusoire d’imaginer sur le court terme l’effondrement des proxies dans la région, que ce soit au Liban, en Syrie ou encore en Irak. « L’Iran n’a aucun allié et le fait de ne disposer d’aucune garantie sécuritaire dans la région signifie qu’il va tout faire pour préserver l’avantage stratégique que lui confèrent ses supplétifs », commente M. Ghazvinian. Reste à savoir si l’administration Biden, à défaut de pouvoir négocier avec l’Iran de sa politique régionale, pourra lui imposer un pacte de non-agression là où Washington et Téhéran coexistent, comme en Irak par exemple, où une salve de roquettes meurtrière revendiquée par une milice pro-iranienne a visé lundi soir une base militaire américaine à Erbil, dans le Kurdistan irakien. Dans d’autres contextes, comme au Yémen, Washington pourrait peut-être faire valoir la suspension temporaire de la vente d’armes à Riyad et à Abou Dhabi – ses propres alliés qui comptent parmi les responsables principaux de la guerre et de la crise humanitaire dans le pays – pour inviter Téhéran à battre en retraite sur ce terrain... La question paraît encore loin d’être posée.

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À ce stade, trois scénarios semblent donc se dégager. Le premier, optimiste, est le moins probable et repose sur le JCPOA élargi. Il suppose que les États-Unis lèvent les sanctions contre Téhéran en échange du respect par la République islamique de ses engagements relatifs à la question nucléaire, mais aussi d’une neutralisation des activités déstabilisatrices régionales. Le deuxième, plus réaliste, aboutirait à la constitution d’un accord imparfait, à la durée de vie limitée, qui permettrait de desserrer un peu l’étau autour de l’économie iranienne tout en ouvrant la voie à d’éventuelles négociations ultérieures. Le troisième enfin, pessimiste, n’aboutirait à aucun accord et pourrait donner lieu à une escalade des tensions entre des acteurs régionaux déjà à couteaux tirés. Le ministre israélien de l’Énergie a déjà affirmé au début du mois que Téhéran n’aurait besoin que de six mois pour obtenir l’enrichissement nécessaire avant le développement d’une bombe. Quant au secrétaire d’État américain Antony Blinken, il a déclaré que l’Iran pourrait produire suffisamment de matières fissiles en quelques semaines seulement si les violations des termes de l’accord de Vienne se poursuivent. La République islamique pour sa part insiste sur le fait qu’elle ne cherche aucunement à se doter de la bombe. Peu importe, les autorités israéliennes ont multiplié les discours ces dernières semaines pour avertir contre un retour américain au JCPOA et se dire prêtes à prendre des mesures militaires contre le projet nucléaire iranien.