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The legal agenda - Janvier 2018

Le ministère public : une mainmise du pouvoir sur les libertés des citoyens ?

Le ministère public : une mainmise du pouvoir sur les libertés des citoyens ?

Les procureurs jouent un rôle central dans le système judiciaire. Ils supervisent les différents secteurs de la police judiciaire, liée aux enquêtes préliminaires dans les affaires criminelles. À ce titre, ils jouent un rôle essentiel dans la collecte et la vérification des preuves afin de pouvoir déterminer la responsabilité pénale. Ils ont une grande latitude d’action : ils peuvent initier des poursuites fondées sur des preuves solides, ou décider de ne pas le faire. Ils peuvent également fabriquer des dossiers de toutes pièces à des fins de pression, ou constituer des dossiers vides pour justifier une relaxe. En outre, le ministère public, conformément à la loi, a le pouvoir de placer un individu en détention provisoire pour une période n’excédant pas quatre jours, bien que dans la pratique, cette limite soit fréquemment et largement dépassée. Par conséquent, il n’est pas exagéré de dire que le ministère public reflète le mieux la réalité de l’activité judiciaire et a une influence déterminante sur la confiance que place le public dans le système judiciaire.

Dans cet article, nous chercherons à mettre en évidence les éléments les plus importants qui définissent les orientations du ministère public et son activité aujourd’hui au Liban.

Structure du ministère public Le ministère public est actuellement structuré en trois niveaux.

Au haut de la pyramide, se trouve le procureur général près la Cour de cassation qui est assisté par des avocats généraux (actuellement au nombre de dix). Le deuxième échelon est constitué des procureurs généraux près les cours d’appel (un procureur général est prévu pour chacune des cours d’appel réparties sur les six gouvernorats (mohafazats), sachant que les trois gouvernorats établis après 2003 sont toujours sans cours d’appel). À ce niveau, se trouvent également le procureur militaire et le procureur général financier. Chacun des procureurs composant le deuxième échelon dirige un département du ministère public avec pour charge de déterminer les conditions d’organisation du travail. Le troisième échelon comprend les 46 avocats généraux qui travaillent dans les départements mentionnés plus hauts.

À la faveur du Code de procédure pénale de 20011, les Parquets sont devenus, du moins en théorie, indépendants du ministre de la Justice. Ainsi, selon l’article 13 de ce Code, l’autorité du procureur général près la Cour de cassation s’étend à tous les membres du Parquet. Cet article 13 est intervenu en contradiction avec l’article 45 de la loi sur l’organisation judiciaire qui soumettait les magistrates et les magistrats du Parquet au ministre de la Justice, d’où l’abrogation implicite de ce dernier. Par conséquent, le ministre de la Justice n’a plus (en principe) de pouvoir hiérarchique sur le ministère public au Liban.

Selon le décret de nominations de 2017, le nombre total des membres du ministère public s’élève à 65 magistrats. Alors que les différents tribunaux souffrent d’une insuffisance d’effectifs, le nombre des membres du ministère public est en excédent par rapport au nombre fixé à l’origine pour ce cadre, qui est limité à 57 membres. Il s’agit là d’une volonté claire de la part des concepteurs des nominations de leur accorder un rôle prioritaire par rapport aux autres postes judiciaires.

Contrairement à de nombreux systèmes judiciaires, notamment ceux qui évoluent dans l’orbite du système français, le procureur général près la Cour de cassation au Liban a des pouvoirs exceptionnels. Outre le fait de pouvoir enquêter sur toutes les affaires de nature pénale et de pouvoir lever l’immunité des agents publics, il est pratiquement le seul à donner des instructions, qu’il s’agisse d’une instruction à caractère général ou privé. Il peut donner des instructions à tous les membres du ministère public, y compris les procureurs du niveau inférieur de la pyramide, sans passer par le deuxième échelon (procureurs généraux près les cours d’appel). Ce changement a pratiquement abouti à la concentration du pouvoir du ministère public entre les mains d’un seul juge, qui est le procureur général près la Cour de cassation.

Si nous excluons le ministère public près les tribunaux militaires (qui sont des tribunaux exceptionnels), le seul ministère public spécialisé est aujourd’hui le ministère public financier. Alors que des projets de lois prévoyaient la mise en place de procureurs spécialisés dans le domaine de la protection contre la violence domestique et celui de l’environnement, le Parlement a rejeté ces propositions en confiant cette tâche à l’un des avocats généraux en place au niveau de chaque juridiction pour connaître de ces questions.

L’indépendance du ministère public

Nous avons tendance à penser que la nomination du procureur général près la Cour de cassation à la tête du ministère public, plutôt que le ministre de la Justice, renforce l’indépendance du Parquet vis-à-vis du pouvoir exécutif. Cependant, cette indépendance reste largement formelle et incomplète, comme on peut le constater dans la pratique judiciaire.

Il faut relever tout d’abord que la nomination et la révocation du procureur général près la Cour de cassation et du procureur général financier se fait par décret.

Eneffet, le procureur général près la Cour de cassation est nommé par décret pris en Conseil des ministres sur proposition du ministre de la Justice, sans que les instances judiciaires puissent jouer un rôle quelconque dans sa nomination et en l’absence de critères objectifs, à l’exception de la condition d’ancienneté. Il peut être révoqué de la même manière. Par conséquent, sa nomination à ce poste et sa pérennité dans cette fonction dépendent de la volonté du pouvoir exécutif. Cette mainmise du politique sur le judiciaire a été clairement illustrée lorsque le pouvoir exécutif a procédé au transfert du président du Conseil d’État par décision du Conseil des ministres en août 2017, sans même prendre la peine de motiver sa décision comme l’impose la loi sur l’accès à l’information. C’est ce qui a conduit le président du Conseil d’État à présenter sa démission, en signe de contestation d’un transfert décidé sans son consentement, une mesure considérée comme une révocation déguisée de ce dernier.

Les quotes-parts politiques et confessionnelles s’invitent dans les coulisses du ministère public

La nomination des membres du ministère public se fait en vertu du décret portant sur l’ensemble des nominations et permutations judiciaires. L’exigence du contreseing des ministres compétents, du président de la République et du Premier ministre sur le décret de nominations, une procédure censée être formelle, s’est transformée dans la pratique en un quasi droit de veto exercé par chacun d’entre eux (voir l’article relatif aux nominations judiciaires).

Par conséquent, les décrets de nominations judiciaires font désormais partie d’un système de compromissions continues entre les différentes forces politiques, ce qui porte préjudice à l’indépendance de l’ensemble des juges, y compris des procureurs. L’atteinte à l’indépendance des magistrats est exacerbée par trois facteurs: premièrement, l’absence totale du principe de l’inamovibilité du juge ; ensuite, la « confessionnalisation » des postes sensibles ou importants dans le système judiciaire, en particulier les postes du ministère public en raison des pouvoirs qui leurs sont conférés, y compris la possibilité de procéder à des arrestations immédiates. Par conséquent, c’est l’ensemble des postes du ministère public qui est devenu otage du jeu de la répartition des quotes-parts confessionnelles. En parallèle, les négociations se poursuivent en coulisses en vue d’assurer l’augmentation du nombre de postes «réservés » à l’une ou l’autre des communautés en fonction des régions concernées.

Bien qu’il soit théoriquement possible de discuter de la légitimité de la question de la représentation confessionnelle au sein du système judiciaire, il est très dangereux en pratique de convertir les garanties de représentativité confessionnelle en un jeu de quotas permettant à chacun des dirigeants politiques d’avoir son mot à dire (et parfois d’avoir le dernier mot) pour pourvoir à des fonctions qui reviendraient ainsi de facto aux communautés dont ces dirigeants sont issus et qu’ils affirment représenter. Nous avons clairement pu constater cette déviation lors des dernières nominations (2017), où chacun des dirigeants a eu droit à nommer les procureurs généraux de sa confession sous menace de faire avorter l’ensemble du processus. À l’exception de quelques-uns des postes les plus importants (celui de procureur général du Mont-Liban ou du commissaire du gouvernement près le tribunal militaire), ces nominations sont passées sans susciter ni débats ni dénonciations.

Il convient de noter ici qu’avec le dernier décret de nominations, les membres du ministère public ont été répartis en fonction de l’équilibre souhaité entre chrétiens et musulmans (33 chrétiens et 32 musulmans), ainsi qu’en fonction d’un équilibre entre les différentes communautés au sein de ces confessions : les chrétiens ont été répartis comme suit : 21 maronites, 6 grecs-orthodoxes et 6 grecs-catholiques, tandis que les musulmans ont été répartis entre 14 sunnites, 14 chiites et 4 druzes.

Le troisième facteur concerne les modalités de répartition géographique et confessionnelle des postes du ministère public. Selon quel critère détermine-t-on les communautés dont doivent relever les procureurs dans telle ou telle région ? Dans quelle mesure la composition confessionnelle de la région est-elle prise en compte dans la détermination de l’identité des procureurs nommés? Les membres du ministère public appartenant à une certaine confession sont-ils répartis dans toutes les régions sans discrimination (1er cas) ? Sont-ils plutôt affectés dans les zones où il y a une forte présence des communautés dont ils relèvent (2ème cas) ? Ou sont-ils, au contraire, affectés à des localités où ces communautés sont minoritaires ou inexistantes (3ème cas) ?

Dans le premier cas, nous serions en présence d’un respect neutre des équations confessionnelles. Dans le dernier cas, l’impartialité des procureurs serait renforcée. En revanche, dans le second cas, les nominations pratiquement effectuées par « le leader de la communauté » deviennent un moyen efficace lui permettant de renforcer son influence dans les zones où il puise son électorat.

En examinant de plus près la confession des procureurs et leur lieu d’affectation, on relève une tendance prédominante d’adoption du second critère. Cette déduction découle des constatations suivantes :

Un procureur général près la cour d’appel, choisi parmi chacune des six confessions principales, est nommé dans chacun des mohafazat2. Son affectation a lieu dans la région où il y a une forte présence de sa communauté. Par conséquent, un procureur général maronite est nommé dans le Mont-Liban, un sunnite dans le nord, un chiite dans le sud, un grec-catholique à Zahlé (Békaa), un grec-orthodoxe à Beyrouth, et un druze à Nabatiyé. Il convient de mentionner ici le cas des communautés qui n’ont pas toujours une prépondérance démographique dans leur région, comme c’est le cas pour les grecs-catholiques dans la Békaa ou les grecs-orthodoxes à Beyrouth, mais leur présence y demeure néanmoins relativement importante.

L’on relève ainsi que 6 maronites sur 12 sont membres du parquet du Mont-Liban. Des procureurs maronites sont affectés à l’ensemble des parquets répartis sur le territoire, à l’exception de ceux du sud et de Nabatiyé, où la présence socio-politique maronite est limitée. La communauté druze compte 4 procureurs en tout : aux deux membres affectés au parquet financier et près la Cour de cassation, s’ajoutent deux autres qui sont nommés à Nabatiyé et au Mont-Liban, dans des localités où les druzes sont exclusivement présents. Les sunnites sont déployés quant à eux sur l’ensemble des parquets, sauf à Nabatiyé où il n’y a aucune présence sunnite3.

Ces facteurs réunis permettent aux forces politiques non seulement de nommer les juges qui leur sont proches aux postes affectés aux communautés qu’ils représentent, mais plus spécifiquement de les affecter aux localités où elles bénéficient d’une large représentativité, avec le risque de généralisation du clientélisme et du trafic d’influence que cela comporte. Par conséquent, il faut craindre que les nominations au ministère public ne deviennent progressivement semblables aux nominations de candidats aux élections et que les membres du Parquet deviennent à leur tour des « clés électorales » pour les forces politiques qui sont à l’origine de leur nomination.

Le ministère public, une juridiction de consignes ?

De manière encore plus préoccupante, le ministère public pourrait devenir, à la lumière de ses prérogatives telles qu’elles sont consacrées par la loi, une sorte de juridiction de consignes. Ainsi, le procureur général près la Cour de cassation détient le pouvoir de donner des instructions à tous les procureurs et avocats généraux. La toute-puissance du procureur général près la Cour de cassation affecte ainsi l’indépendance des procureurs. En effet, il donne seul ses instructions, sans aucune concertation préalable avec une partie tierce. Il enjoint ses instructions directement à tous les membres du ministère public en l’absence de toute contrainte au niveau hiérarchique et sans devoir respecter les différents échelons de l’organisation hiérarchique. Il n’existe aucun critère formel à ce niveau, les instructions pouvant être verbales, donc sans aucune trace susceptible de prouver la responsabilité de celui qui les a initiées.

Il peut donner des instructions de nature générale (sous forme de circulaires) mais aussi des instructions individuelles sur des dossiers précis. Il n’a pas l’obligation de publier les instructions générales, ou de consigner les instructions relatives à un dossier particulier de sorte à permettre aux parties concernées d’y accéder, d’où un manque de transparence certain. La teneur de ces instructions n’est soumise à aucune condition, ni même à une condition de légalité, même si celle-ci peut être déduite des principes généraux du droit. Enfin, il n’y a aucune voie de recours pour permettre aux membres du ministère public de contester ces instructions ou d’en discuter le bien-fondé. Le procureur général près la Cour de cassation a en outre le pouvoir de déférer chacun des procureurs et avocats généraux à l’inspection judiciaire en cas de violation de l’une de ses instructions.

Tous ces éléments réunis sont susceptibles, en pratique, de lier le travail du ministère public à la personne du procureur général, ce qui lui ouvre largement la porte à des interventions personnelles de tout genre. Il n’est pas exagéré de dire que les avocats et les procureurs se retrouvent, dans la plupart des cas, dans la position du préposé qui doit répondre aux instructions de son supérieur, ce qui est incompatible avec les critères minimaux d’indépendance. Il existe toutefois un certain nombre d’avocats généraux qui font preuve d’une grande indépendance, ce qui les amène souvent à se récuser d’un dossier particulier lorsque les instructions sont contraires à leurs convictions.

Retrait de dossiers : les interventions cachées

Le procureur général près la Cour d’appel est responsable de l’organisation des affaires de son département selon le principe de l’unité du ministère public. Conformément à ce principe, il peut distribuer le travail entre les avocats généraux relevant de son département comme il le juge approprié. Il peut notamment retirer un dossier des mains de l’un de ces avocats généraux à n’importe quel moment, de son propre gré ou conformément aux instructions du procureur général près la Cour de cassation. Il peut également le faire à la demande d’une autorité quelconque qu’il souhaite satisfaire, alors qu’il n’est pas contraint de le faire.

Retirer un dossier peut représenter pour le procureur général près la Cour de cassation, un moyen plus convenable que celui de donner des instructions, notamment lorsqu’il estime que les instructions destinées à l’avocat général pourraient être contraires aux convictions de ce dernier surtout s’il a déjà fait preuve d’indépendance ou d’intransigeance face aux demandes.

Certains avocats généraux – reconnus pour leur professionnalisme et leur intégrité – ont confirmé n’avoir jamais reçu d’instructions qui étaient contraires à leurs convictions. En revanche, des dizaines de dossiers leur sont retirés chaque année, souvent à leur insu.

« Forum shopping » à la libanaise

Lorsque l’on examine la manière dont les plaintes sont distribuées et la façon dont les enquêtes préliminaires sont menées, on constate que la partie plaignante ou les chefs des postes de police, ou même certains enquêteurs au sein de la police judiciaire, peuvent déterminer l’identité de l’avocat général qui supervisera l’enquête comme ils le souhaitent. Si l’un des avocats généraux est chargé d’enquêter sur les plaintes reçues par la police judiciaire les lundis par exemple, il peut se voir confier le dossier par l’une des parties susmentionnées qui décideront alors d’initier la procédure un lundi plutôt qu’un autre jour. Ceci donne aux parties la possibilité de choisir un procureur général plutôt qu’un autre dans plusieurs cas, ce qui constitue une atteinte aux deux principes de l’indépendance judiciaire et du juge naturel, qui prévoient que les justiciables se voient affectés des juges désignés à l’avance, sans avoir aucune latitude d’intervention dans ce choix.

Comment le ministère public conçoit-il son rôle ?

Nous abordons ici un autre aspect des facteurs qui influent sur le travail du ministère public. Comment les procureurs conçoivent-ils leur rôle ? Représentent-ils l’intérêt public ou les intérêts du gouvernement ? Représentent-ils l’intérêt public tel qu’il est compris au vu des lois en vigueur ou tel que défini par l’ordre politique prédominant, ce qui fait pratiquement du ministère public un pilier ou un gardien de cet ordre ? De nombreux indices laissent croire que les procureurs généraux près la Cour de cassation conçoivent leur rôle à mi-chemin entre la fonction judiciaire et la fonction politique.

Le plus significatif à cet égard est probablement la déclaration de l’ancien procureur général près la Cour de cassation, M. Adnane Addoum, au lendemain de sa nomination à ce poste. Il avait indiqué à cette occasion que « l’intérêt national supérieur n’est pas un acte purement judiciaire, mais une démarche à la fois judiciaire et politique. Il est des nécessités qui permettent parfois de déroger aux interdictionsi ». Adnane Addoum avait réitéré sa déclaration dans une conférence tenue à l’Ordre des avocats, en assurant que la fonction de procureur général « est une fonction judiciaire qui ne concerne que le bon fonctionnement du système judiciaire par la mise en œuvre de ce que prévoit la loi. Toutefois, ce qui la distingue des autres branches de la magistrature est qu’elle consiste à représenter en même temps les intérêts du peuple et de l’État. Ce n’est pas un secret que le pouvoir exécutif est une composante principale de l’État et, par conséquent, il est évident et logique que les deux entités entretiennent des liens de coordination et de coopération qui existent entre un mandataire et son mandant, ce qui ne nuit à personne. Cet état des choses se traduit par certaines mesures qui doivent parfois être prises dans l’intérêt de l’État et de l’ordre public. C’est ce qu’on appelle la raison d’État (l’intérêt national supérieur)ii. »

Cette conception du rôle du ministère public exigerait de celui-ci d’être plus en harmonie et conforme aux exigences des acteurs politiques plutôt qu’aux exigences de légalité.

Pouvoirs du ministère public

Le ministère public détient de nombreuses prérogatives dont certaines ont été mentionnées plus haut. Parmi les plus importantes en ce qui concerne notre sujet, le pouvoir de détenir des personnes durant la période des enquêtes préliminaires, ce qui permet à la classe politique en place, au regard de l’influence qu’elle exerce sur le parquet comme démontré, d’opérer un contrôle sur la période de détention des personnes arrêtées. Alors que le Code de procédure pénale limite la détention provisoire à 48 heures renouvelables une fois, il est de coutume de ne pas respecter ce délai dans la pratique, et ce sous différents prétextes. Parmi les justifications parfois avancées, l’argument du délai nécessaire pour les avocats généraux pour examiner le dossier, ou le prétexte encore moins acceptable, selon lequel les cellules du palais de justice ou celles de la police où les détenus doivent être transférés pour un complément d’enquête sont pleines, ce qui entraverait leur transfert.

Il n’est pas exagéré de dire que dans de nombreux cas, les critères retenus en matière de durée de la détention ne sont pas ceux fixés par la procédure pénale (selon des principes consacrés en vue de garantir la liberté individuelle et la présomption d’innocence), mais ceux qui tiennent à « l’espace des cellules » et à leur capacité d’accueil. Il va sans dire que le non-respect des règles de procédure conduit à octroyer des pouvoirs accrus au ministère public, ce qui est d’autant plus grave dès lors que ces pratiques et déviations mentionnées plus haut protègent très souvent l’intérêt de personnes influentes.

Les procureurs jouent un rôle central dans le système judiciaire. Ils supervisent les différents secteurs de la police judiciaire, liée aux enquêtes préliminaires dans les affaires criminelles. À ce titre, ils jouent un rôle essentiel dans la collecte et la vérification des preuves afin de pouvoir déterminer la responsabilité pénale. Ils ont une grande latitude d’action : ils...

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