Qu’est-ce que le pacte national ?

Acte fondateur et contenu constitutionnel et culturel

Par Hassan-Tabet RIFAAT – Professeur à la faculté de droit, USJ
et Antoine MESSARRA – Prix du président Élias Hraoui : Le Pacte libanais, 2007

Les valeurs fondatrices du Liban, ou ce qu'on peut appeler la culture nationale du Liban, émergent dans l'histoire du pays dans les années 1920-1943 entre la proclamation du Grand Liban en 1920 et le pacte national de 1943. Les autres périodes dans notre histoire culturelle et constitutionnelle se caractérisent par des moments d'enracinement, de perturbation, de développement, de pollution, ou même de violation du pacte.
Le pacte libanais est inculturé dans la vie au quotidien du Libanais, plus enraciné dans la culture du modeste villageois que chez nombre d'académiques et d'intellectuels en raison d'une aliénation culturelle et de la honte d'intellectuels à propos du processus d'édification nationale par une politique d'accommodement.
Mais il n'est plus permis, comme durant les années antérieures aux guerres (1975-1990), d'alléguer que le pacte de 1943 n'est pas écrit. Il ne l'était pas en tant que texte constitutionnel, mais le volume de ses sources écrites depuis le Grand Liban en 1920, puis son intégration dans le préambule de la Constitution amendée : « Le pacte de coexistence » et la genèse de l'accord d'entente nationale de Taëf impliquent désormais de se plonger dans tous les travaux préparatoires afin d'en dégager les principes et le contenu.

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Premièrement : le pacte en tant que catégorie dans l'historiographie comparée et le droit constitutionnel comparé. Une idéologie dominante et en vogue de la construction nationale considère que l'édification nationale s'opère par un centre de pouvoir qui s'étend par la force à toute la périphérie. Le congrès de l'Unesco à Cerisy-la-Salle en 1971 sur L'édification nationale dans diverses régions dégage de l'expérience historique des petites démocraties européennes (Suisse, Autriche, Pays-Bas, Belgique...) et d'autres pays dont principalement le Liban, un autre processus d'édification nationale par des pactes ou politique d'accommodement ou de compromis à la suite de conflits internes et régionaux où il s'avère impossible ou fort coûteux de remporter une victoire, ou de persister dans l'impasse, ou même risquer de se comporter en vainqueur. Les expressions employées sont ceux d'alliance, covenant, diète, junktim, Friday Agreement, etc., et, au Liban, ceux de Amiyyât, Tanzimât Chakib effendi, Pacte, Document constitutionnel, Pacte de 1943, Accord d'entente nationale de Taëf...
On peut distinguer trois âges dans les pactes libanais : l'enfance (1920-1943), la puberté (1943-1990) avec l'implication dans des guerres « pour les autres » selon le titre de l'ouvrage de Ghassan Tuéni, et la phase actuelle qui soulève le questionnement : Les Libanais, mûris par la souffrance partagée et l'expérience, ont-ils enfin atteint l'âge adulte des pactes ? L'accord d'entente nationale de Taëf sera-t-il en conséquence notre dernier pacte national que nous œuvrons, selon l'expression de Rachid Karamé en 1976 en pleine contestation du pacte de 1943, « à enrichir et non à annuler » (na'mal limâ yughnîhî walâ yulghîhî) ?
Le pacte, surtout dans l'usage arabe, va au-delà du contrat. Il s'agit d'un lien, d'un engagement ('ahd wa withâq) suivant une étude de Sami Makarem. Il en découle l'exigence de respecter les pactes et d'éviter de se comporter comme deux époux qui remettent en question tous les jours leur engagement, au lieu du débat quotidien et normal sur le budget familial, l'éducation des enfants, l'ameublement de la maison... Aussi Edmond Rabbath appelle-t-il les pactes « engagements nationaux » (ta'ahudât wataniyya).

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Deuxièmement : trois principes dans le contenu du pacte libanais. Il se dégage de la masse des documents historiques sur le pacte libanais, surtout depuis la déclaration de Kazem el-Solh en 1936, « Entre l'union et la séparation » (Bayna al-ittisâl wal-infisâl), trois contenus interdépendants et complémentaires.
Premier principe : patrie commune islamo-chrétienne ou « pacte de coexistence » (préambule de la Constitution amendée en 1990). Le pacte est incompatible avec trois alternatives soulevées durant les années de guerres (1975-1990) : fédéralisme géographique, partition, différentes formes de ségrégation régionale et communautaire dans une société où « les communautés sont équilibrées par leur volume et réparties dans les régions » (Mutawâzina fî-l-'adad wa mu'azza'a fî al-manâtiq), selon Takieddine el-Solh.
La manipulation dans le transfert de la domiciliation électorale, l'octroi massif de la nationalité libanaise sans régulation et l'achat de terrains en vue de la modification du tissu géo-démographique du Liban s'intègrent dans un processus de ségrégation et de people-engineering fort compromettant pour le pacte libanais. Dans cette perspective, la poursuite des efforts en vue du retour des déplacés durant les guerres au Liban à leurs villages constitue une exigence du pacte.
Parmi les fondements constitutionnels et symboliques du pacte libanais la consécration coutumière des trois hautes magistratures de l'État. Aussi, comme le relève l'ancien ministre et député Robert Ghanem, « le blocage délibéré de l'élection d'un président de la République, sous prétexte de sauvegarder l'intérêt des chrétiens, alors que le président concrétise le pacte au sommet », constitue une violation du pacte (an-Nahar, 24/9/2016).

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Deuxième principe : garanties juridiques pour toutes les communautés. Les garanties, qui portent sur les libertés religieuses et culturelles, sont des constantes (thawâbit) de la Constitution libanaise et en continuité depuis les Mamelouks. Plus explicites encore dans la Constitution libanaise amendée, ces garanties portent sur trois problèmes : la discrimination positive ou règle du quota (art. 95), l'autonomie personnelle ou fédéralisme personnel en matières de statut personnel et d'enseignement (art. 10), et la participation à travers la parité de représentation (munâsafa), la majorité qualifiée pour certaines décisions (art. 65) et la formation des cabinets ministériels (art. 95).
Pas de règlement à ces trois problèmes au moyen d'allégations sur les « droits des chrétiens » et « droits des musulmans » pour trois motifs juridiques.

1. La discrimination positive : des recherches ont été développées depuis les années 1970 à propos de la discrimination positive ou règle du quota. Il s'agit de se conformer aux normes de cette règle et d'œuvrer à sa bonne application en faveur de tous les citoyens et de l'intérêt général.
L'adoption de la parité de représentation (munâsafa) est le fruit de l'expérience et de la négociation, principalement à la lumière du communiqué de l'Assemblée islamique à laquelle a convié le président Saëb Salam et où il est précisé : « Le Liban ne peut être gouverné par la loi du nombre (lâ 'usâs bi-huqm al-arkâm) et son régime ne peut se consolider que dans un esprit de conviction mutuelle » (an-Nahar, 19/8/1982).
La parité de représentation islamo-chrétienne s'intègre dans le principe du collège électoral unique, c'est-à-dire sans ségrégation communautaire et où des électeurs de différentes communautés élisent des candidats de différentes communautés. Cela implique le rejet de toute ségrégation forcée et planifiée dans le processus électoral.
2. Le gouvernement au Liban est un pouvoir exécutoire (sulta ijrâ'iyya) non régi par le principe électoral de représentation : Le Parlement, d'après les écrits des pères fondateurs de la Constitution libanaise, principalement Michel Chiha, et dans une société formée de 18 communautés, est le lieu permanent du dialogue. Quant au gouvernement au Liban, il est expressément qualifié dans la Constitution libanaise de pouvoir exécutoire (sulta ijrâ'iyya) (chap. 4), c'est-à-dire, d'après Lisân al-'arab, « qui fait que les choses marchent » ('aj'al al-'umûr tajrî).
La formation d'un gouvernement de salut public ou d'union nationale dans des circonstances délimitées est justifiable. Mais quand un cabinet ministériel se transforme en cadre représentatif de toutes les forces politiques et en mini-Parlement, le principe de la séparation des pouvoirs est violé, ainsi que l'existence d'une opposition, et toutes les normes de l'accountability. Dans des cabinets d'antagonistes, on ne peut s'entendre qu'au moyen d'ententes interélites (muhâsasa), le plus souvent aux dépens du droit.
Dans une mentalité dominante, des légalistes confondent fédéralisme géographique et fédéralisme personnel dans un État unitaire. Dans un fédéralisme géographique, comme en Suisse et en Belgique, le cabinet ministériel peut être un gouvernement de coalition sans risque majeur de paralysie du fait que les décisions vitales sont prises dans les provinces. Dans un fédéralisme personnel dans un État unitaire, comme au Liban, la transformation des cabinets ministériels en coalition d'antagonismes constitue une institutionnalisation de la paralysie ou de l'abus de minorité.
En ce qui concerne la participation (mushâraka), l'article 65 constitue un chef-d'œuvre d'imagination constitutionnelle en perspective comparée dans un État fédéral personnel unitaire. Il évite à la fois l'abus de majorité et l'abus de minorité au moyen de la majorité qualifiée pour 14 affaires déterminées. En général, le dilemme de majorité et de minorité est factice au Liban, du fait que toutes les communautés au Liban sont des minorités et toute majorité politique est multicommunautaire.
Qu'en est-il si une communauté ou certains de ses membres (et nous ne disons pas communauté principale, car toutes sont constitutives du Liban) refusent de participer au gouvernement ? Celui-ci est-il alors incompatible avec le pacte national ? La réponse dans la troisième raison.
3. La nature du pluralisme libanais : le seul fait de soulever le dilemme de « droits des chrétiens », « droits des musulmans », de « chiites »... révèle une équivoque sur la nature du pluralisme libanais et une perception du Liban en tant que tribus ségréguées, alors que le pluralisme libanais est intégré. Le pluralisme socioculturel est extrême, segmenté, quand l'individu naît, va à l'école, travaille, se marie, vit... meurt et est enterré au sein de sa communauté. Le pluralisme est par contre intégré en cas de multi-appartenance (overlapping membership). C'est le cas par exemple d'un maronite qui habite à Jounieh, travaille dans une banque à Hamra, se marie avec une fille du Chouf, est membre du syndicat des employés de banque, membre du parti des Forces libanaises, a des propriétés au Chouf et dans la Békaa... Cette pluralité des appartenances se manifestait au passage Musée-Barbir durant les années de guerres (1975-1990) avec les flots de passants et de camions qui traversent Beyrouth divisée.
Qu'en est-il si des membres d'une communauté ou certains d'entre eux démissionnent du gouvernement ? Au sein de chaque communauté, il y a pluralité de représentants. Aucun politicien libanais ne monopolise la représentation de sa communauté. Au fond – si nous revenons au fond – la fonction du gouvernement libanais n'est pas la représentation au sens électoral et législatif, mais la gestion managériale « exécutoire » (ijrâ'iyya) des affaires du pays.
La situation est autre en cas d'exclusion ('azl) délibérée et exhaustive de tous les ressortissants de la communauté, ce qui révèle une crise structurelle partitionniste ou l'exercice d'une pression et d'un terrorisme à l'égard de l'ensemble de la communauté. La prétention de monopoliser la représentation de toute la communauté rejoint l'exclusion, puisque celui qui se prétend exclu exclut tous les autres ! Le président Nabih Berri disait : « Les malheurs du Liban ont commencé avec la décision du 'azl (exclusion) et l'imam Moussa al-Sadr avait dit alors : non » (inauguration du Collège secondaire Moussa al-Sadr au Hermel, an-Nahar, 22/8/1994).

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Troisième principe : arabité indépendante et neutralisation : dans tous les documents du pacte, principalement ceux de Riad el-Solh, Béchara el-Khoury et les entretiens avec Youssef Ibrahim Yazbeck, l'expression arabité du Liban se trouve collée et conditionnée à celle d'indépendance et de souveraineté. C'est là que réside le fond du dilemme, surtout durant les crises de 1958, 1969, 1973, les guerres de 1975-1990, et la persistance de l'engagement dans des conflits régionaux... « pour les autres ». La neutralisation du Liban par rapport aux conflits régionaux, à l'exception du conflit israélo-arabe, figure dans presque tous les documents officiels arabes. La déclaration de Baabda du 11/6/2016, issue du dialogue à la présidence de la République, illustre cette constante.
Les divergences d'interprétation du pacte national découlent du défaut d'engagement par rapport à ce principe qui garantit la régulation institutionnelle. Il est générateur de légitimité dans une démocratie plurale. La source de légitimité dans une société contractuelle et de la légitimité d'après le préambule constitutionnel : « Pas de légitimité à tout pouvoir qui contredit le pacte national », ainsi que « la patrie définitive pour tous les Libanais », c'est le passage du Liban arène de conflits (sâha) au Liban patrie.
En allant même au-delà de la conception historique et scientifique du pacte et ce qu'on peut qualifier de tel, et en essayant même de ne pas dissocier entre pacte et représentativité communautaire, est-il licite de soulever des prétentions sur le pacte et le non-pacte de la part de celui qui adopte des attitudes d'imposition sans la prise en compte de la reconnaissance démocratique d'autres options et de l'essence du régime démocratique ? Parmi les formes d'imposition le blocage en cas de non-adoption de la position de la partie qui l'exerce.
Même dans les circonstances ordinaires et quand il n'y a pas de danger imminent, la règle juridique de la bonne foi et obligation de loyauté s'impose. La doctrine et la jurisprudence ont abondé dans l'explication et l'application de l'obligation de loyauté. La personne ne peut se prévaloir d'une cause dont elle est responsable. L'application de la règle déborde les litiges et les procédures d'arbitrage pour devenir la matrice d'autres principes généraux de droit. Al-Majalla al -'uthmâniyya dispose : « Celui qui dénonce ce dont il a été coupable, son allégation se répercute sur lui. » Une telle allégation viole l'obligation de loyauté, car il n'est pas licite d'agir d'une manière contraire à ce qu'on réclame, ni de provoquer un fait, puis s'en emparer et l'imposer.
La nature même des pactes en tant qu'engagements nationaux « (ta'ahudât wataniyya), suivant l'expression d'Edmond Rabbath, est corrélative à celle de bonne foi et obligation de loyauté. La violation de l'obligation de loyauté revêt plus de gravité en période de crise où la doctrine et la jurisprudence ont dégagé des normes pour y faire face en vue de la continuité des institutions et la garantie des services publics.
La période où le Conseil des ministres exerce les attributions du président de la République constitue un cas type de l'obligation de se conformer à l'exigence d'exercice de la fonction constitutionnelle en application du devoir de loyauté. Le député est élu pour des fonctions déterminées, à la tête desquelles l'obligation d'élire le président de la République. Il ne peut, par n'importe quelle action, prolonger la vacuité présidentielle, comme son absence délibérée aux séances d'élection. L'absence n'est pas un droit. L'auteur du blocage et celui qui reproche à d'autres de saboter est assujetti à la règle précitée de la Majalla. Ce qui constituerait un droit en période normale en cas d'absence à quelques séances est autrement qualifiable en période de crise, car l'absence équivaut alors à une atteinte aux autorités constitutionnelles dans l'exercice de leur fonction.
Le ministre, personne intégrante d'un Conseil qui exerce les attributions du président de la République, ne peut délibérément agir de manière à empêcher le Conseil des ministres d'exercer des attributions constitutionnelles ou démissionner. La démission n'est plus un droit en pareille circonstance, mais abandon de poste. Il est élémentaire que le capitaine du vaisseau n'abandonne pas le navire menacé de naufrage.

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L'Association Gladic (Groupement libanais d'amitié et de dialogue islamo-chrétien), et dans le cadre du master en relations islamo-chrétiennes, à l'Université Saint-Joseph, œuvre à l'expansion des valeurs nationales fondatrices du Liban parmi la nouvelle génération. Il s'agit des sept valeurs suivantes : indépendance, unité plurielle, libertés, vivre ensemble, dialogue islamo-chrétien, respect des Pactes ou « engagements nationaux », solidarité transcommunautaire (Qulluna lil-watan), le Liban message arabe et international.
Les valeurs fondatrices sont résistantes, malgré la pollution, les perturbations, les mutations et les palabres, dans des écrits, des combats, et par des martyrs et des témoins durant les deux périodes charnières entre le Grand Liban de 1920 et le pacte national de 1943.

Pour aller plus loin

A. Messarra, Wujûh mithâqîyya fî târikh Lubnân wal-l-Lubnâniyyîn, 1920-1943, recueil documentaire, Fondation libanaise pour la paix civile permanente et Gladic, série Documents, n° 45, 2015, 364 p.
La genèse de l'Accord d'entente nationale de Taëf (1989) et de l'amendement constitutionnel de 1990, recueil documentaire, Fondation libanaise pour la paix civile permanente, série Documents, n° 4, 2006, 510 p.
Le Pacte national..., ap. A. Messarra, Le modèle politique libanais et sa survie, Beyrouth, Publications de l'Université Libanaise, 1983, 510 p.,
pp. 33-89.