Rethéoriser le fédéralisme*

Il faudra distinguer entre deux fédéralismes, celui qui se propose de régler le problème de la grande dimension du territoire (États-Unis d'Amérique, Brésil, Australie...), et celui qui se propose de régler le problème du pluralisme culturel (Suisse, Belgique...). Mais à l'intérieur de ce second type de fédéralisme, il y a une double distinction entre fédéralisme territorial et fédéralisme personnel ou autonomie personnelle.
Une approche réellement comparative et actuelle du fédéralisme ne peut manquer de relever les risques et dysfonctions du fédéralisme territorial ou, du moins, les adaptations et variantes de la territorialité fédérale dans tous les cas où les minorités dont on entend régler l'autonomie ne seraient pas géographiquement concentrées.
Le fédéralisme est-il une « option » ? Il y a souvent une approche volontariste du politique, ce qui est une forme d'idéologie. L'idéologie en vogue du nation-building ou État-nation est peut-être plus efficace, mais elle a un coût : génocide, extermination, intégration forcée, déplacement de populations (people engeneering d'après une expression employée par des sionistes). On connaît ce problème au Liban, avec le discours sur le insihâr watânî. Il y a la deuxième bonne « solution », car la première n'existe pas ou elle est trop coûteuse, avec des résultats disproportionnés par rapport au coût de l'opération. Il y a alors l'édification nationale par des pactes, diètes, alliances, covenants, junktim... d'après des expressions employées au Liban, en Suisse, en Autriche. Le mot « solution » en politique a signifié d'ailleurs et signifie « solution finale » à la manière nazie. Elle n'est pas en tout cas aussi « finale » que le souhaitent ses défenseurs.
Le fédéralisme envisagé dans une perspective exclusivement territoriale se trouve dans une impasse. Alain Gagnon souligne clairement : « Si le Québec débouche sur une séparation, le problème restera entier (sic) du fait qu'il y a onze nationalités endogènes sur le territoire québécois » (p. 219).
J'avais soulevé le problème de la rethéorisation du fédéralisme lors du colloque du Forum des fédérations, à la faculté de droit de l'Université McGill, les 8-9 novembre 2002. Je pense surtout à des pays meurtris, en Afrique, en Asie, au Proche-Orient... meurtris par des stratégies spatiales identitaires. Quand j'écoute un discours occidentalo-centriste sur le fédéralisme, j'ai le sentiment que la solution envisagée, avec des perspectives territoriales, n'est pas aussi idéale dans des contextes où la territorialité est assimilée à l'identité. Pour plus de la moitié de la population du globe aujourd'hui, les stratégies identitaires spatiales sont dangereuses et elles vont malheureusement proliférer à l'avenir. Il s'agit donc d'élargir le concept de fédéralisme, ou plutôt de le ramener à son esprit, un peu à la manière de L'Esprit des lois de Montesquieu.

Perspective comparative internationale
Nous vivons des phénomènes d'épuration ethnique, de génocide, de transfert de populations et, dans la moins pire des situations, d'intégration forcée. Le but : se tailler un territoire pour concrétiser une identité. Dans une approche comparative et pour rethéoriser, il faudrait étudier des situations de dysfonctionnement du fédéralisme territorial. Dans des situations multiples de fédéralisme territorial, en Afrique notamment, on trouve des adaptations, surtout dans des cas où les minorités, dont on entend régler l'autonomie, ne seraient pas géographiquement concentrées.
Une approche fédérale qui part du présupposé que les minorités sont géographiquement concentrées n'est pas aussi scientifique. C'est une approche même criminelle, parce qu'implicitement elle encourage des transferts de populations, des génocides, des épurations ethniques...
Que faire pour que le fédéralisme à l'échelle comparative soit humaniste ? Au Liban, en particulier, la géographie durant de longues années a été brutalisée, violentée, avec des logiques spatiales identitaires impossibles.
Le sionisme a introduit au Proche-Orient une logique identitaire territoriale dans une région qui n'a pas de traditions de territorialité identitaire. C'est une logique explosive dans une région qui a d'autres traditions. Nous vivons au quotidien aujourd'hui cette logique en Palestine. Une logique encore explosive pour Israël lui-même, avec des minorités arabes de plus en plus nombreuses à l'intérieur. Un grand penseur juif, Martin Buber, avait dit que l'idéologie de nation-building est un cadeau empoisonné de l'Occident à l'idéologie sioniste.
Des auteurs dans l'Empire austro-hongrois, surtout Otto Bauer et Karl Renner, avaient développé des idées fort pragmatiques et scientifiques. Otto Bauer, dans les moindres détails, décrit ce qui se passerait dans l'Empire austro-hongrois, dans tel village ou contrée, si on adopte un système fédéral territorial ou si on adopte un système d'autonomie personnelle selon une longue tradition constitutionnelle ottomane.
Le fédéralisme sur une base personnelle institue un ordre juridique applicable aux individus et minorités culturelles, quelle que soit leur localisation géographique. L'autonomie segmentaire peut être large ou limitée et étroite.
Le Liban fournit un exemple d'une très grande richesse sur les effets comparés des différents types de fédéralisation. Au cours de la négociation dans les années 1840 du statut de la Montagne, le problème a été posé : adopter un principe de territorialité ou de personnalité.
Metternich qui suivait ces problèmes dit à propos du Liban : « Ce petit pays si important. » En fait, durant des siècles, le Liban a essayé les régimes du caïmacamat et de la mutasarrifiya. Quand un régime territorial a été établi, il est apparu qu'il y a des minorités dans la minorité. On a alors institué le système de wakil (délégué) pour trancher les problèmes de ses coreligionnaires dans chaque région. Le système du wakil a été aussi objet d'interférence et de conflit de compétence, ce qui a fait dire plus tard à un consul de France : « Vous avez essayé de diviser l'indivisible. » Durant les guerres au Liban en 1975-1990, il y a eu une fédéralisation territoriale forcée, ou de fait, qui aboutissait à une impasse

Fédéralisme humaniste
Il faudrait penser sérieusement au rapport territorialité / identité en tant que rapport explosif. On ne peut plus réfléchir innocemment sur les problèmes de territoire et de division des territoires.
Les systèmes de fédéralisme personnel, actuellement existants, ne sont pas idéaux. Il y a là d'énormes problèmes :

1. Il faudrait d'abord rendre le fédéralisme personnel égalitaire. Il est égalitaire au Liban, c'est-à-dire en cas de conflit entre deux statuts personnels, aucun statut ne domine l'autre. Dans d'autres pays arabes, en cas de conflit de lois de statut personnel, c'est la loi musulmane qui s'applique. On relève des protestations en Égypte et ailleurs pour que les statuts personnels soient égalitaires.
2. Il faudrait aussi moderniser le fédéralisme personnel en le rendant ouvert. En fait le régime libanais, par l'arrêté 60 LR du 13 mars 1936, du temps du Mandat français, prévoyait la création d'une communauté de droit commun. Cela existait aussi en ex-Yougoslavie et à Chypre, ce qui implique la possibilité de ne pas être membre d'une communauté.
3. Il faudra aussi dans le fédéralisme personnel une instance supérieure de régulation. Dans le cas du Liban, c'est la Cour de cassation qui tranche en dernier ressort.
4. Il faudrait aussi développer un espace public neutre qui n'est pas anticommunautaire (l'appartenance à une communauté n'est pas moins légitime que l'appartenance à un parti ou à un syndicat), mais transcommunautaire.
« Si le Québec débouche sur une séparation, le problème restera entier », écrit A. Gagnon. C'est montrer les limites de la territorialité identitaire. Nous avions exposé ces limites et développé les exigences de modernisation des régimes de fédéralisme personnel au cours du Forum des fédérations, organisé à New Delhi les 4-8/11/20071.



* Le texte est un extrait d'une communication à une table ronde, à l'Université antonine, autour de l'ouvrage d'Alain-G. Gagnon : La raison du plus fort ; Plaidoyer pour le fédéralisme multinational, 2008, Université antonine, trad. en arabe,
2010, 250 p.

1 Unity in Diversity (Learning from Each Other), 4th International Conference on Federalism, Forum of Federations, 5-7 Novembre 2007, New Delhi (India), 2007, 496 p., et synthèse in an-Nahar, 28/11/2007.