Depuis la formation du gouvernement d'union nationale, le mot d'ordre « réforme » est revenu sur toutes les bouches. Contrairement au mandat du dernier gouvernement et à toute la phase précédente principalement caractérisés par un marasme politique et une inaction due aux tiraillements internes, la nouvelle ère à laquelle accède le Liban semble s'inscrire dans la logique de la redynamisation des institutions et de leur refonte. C'est dans cet esprit que l'on peut comprendre l'appel lancé par certains responsables politiques, notamment le ministre de l'Intérieur, Ziyad Baroud, et son parrain direct, le chef de l'État, en vue de la relance du chantier de la décentralisation, une initiative devenue d'autant plus incontournable qu'elle a été prévue par les accords de Taëf, il y a déjà 20 ans. Mais si l'annonce de cette nouvelle est simple en tant que telle, sa mise en œuvre comporte des obstacles énormes, de fond et de forme, que nous révèle le chercheur Karam Karam, directeur des programmes au LCPS (Lebanese Center for Policy Studies).
Bien que prévu par la Constitution, le principe de la décentralisation tel que convenu à Taëf ne suscite pas l'unanimité, notamment parmi les responsables politiques. Et pour cause : les divergences importantes qui existent parmi les parlementaires notamment dans la conception et les principes de base relatifs à ce processus, relève Karam Karam.
Pour les parlementaires « conservateurs », il s'agit de garder le statu quo prévalant en introduisant toutefois quelques réformes qui touchent aux prérogatives du conseil municipal, explique le chercheur. Ainsi, ces derniers conçoivent la décentralisation comme une forme de déconcentration (qui est un simple transfert géographique du pouvoir central) et non une délégation des pouvoirs aux autorités locales et un élargissement de leurs prérogatives. Les réformes plutôt timides proposées par ce groupe de députés s'explique par leur « souci de préserver les pouvoirs face à la menace que peuvent représenter les autorités locales dans leur rôle de prestataires de services et leur rôle politique de patrons locaux », dit-il.
Une seconde catégorie de députés se prononce pour une décentralisation poussée, qui va même au-delà de l'esprit de Taëf. Pour ceux-là, l'idée est de parvenir à une sorte d'autogestion locale dans tous les domaines, qui laisse penser à une avancée en direction d'une « certaine forme de fédéralisme ».
La troisième catégorie enfin comprend les « réformistes » à proprement parler, qui, partant de l'esprit de Taëf, essayent de mettre en place une décentralisation effective en accordant plus d'autonomie et de prérogatives aux autorités locales. Pour ces derniers, la forme de décentralisation envisagée ne se rapproche « ni de la déconcentration ni du fédéralisme », précise M. Karam.
Mais quelle que soit la forme proposée par les uns et les autres, il est tout d'abord nécessaire de définir les contours du problème en passant en revue les principaux défis que rencontre la mise en application de la décentralisation, quelle que soit la forme juridique et administrative qu'elle prendra, poursuit le chercheur.
Selon lui, il faut repenser la décentralisation dans le cadre d'une vision globale et non seulement sous l'angle technique de la délégation des pouvoirs. Par conséquent, dit-il, on ne peut concevoir ce processus sans prendre en compte le système politique libanais dans toutes ses dimensions, sociopolitique, administrative, financière, juridique, et surtout les institutions de contrôle et de régulation.
« Une réflexion approfondie s'impose ainsi sur les rapports sociopolitiques, qui sont principalement caractérisés par le phénomène du clientélisme au Liban, qui a fait école en la matière. Par conséquent, la décentralisation ne saurait être déconnectée d'une série de réformes qui devra toucher le système électoral, la question de la déconfessionnalisation, la réforme administrative et la garantie de l'indépendance judiciaire, la justice étant le grade-fou du système », dit-il.
Autant de chantiers qui supposent qu'un rôle assez important soit accordé à l'État. En d'autres termes, « on décentralise pour renforcer l'État et non pour l'affaiblir. Car la décentralisation est avant tout une politique nationale », explique Karam Karam.
« Décentraliser ne veut pas dire déresponsabiliser l'État mais au contraire, renforcer son rôle notamment dans les secteurs qui touchent la majorité des Libanais (la santé publique, l'éducation, l'environnement, la sécurité, etc.). Car l'État a un rôle d'arbitre et de juge. C'est également à l'État que revient la charge de maintenir l'équilibre entre les régions puisqu'il joue le rôle de régulateur afin d'éviter l'écueil de consacrer encore plus les disparités entre Libanais ».
Pour M. Karam, la problématique est d'autant plus sérieuse que l'État central n'a même pas réussi à ce jour à assumer son rôle en tant que gouverneur central. « Que serait-ce alors s'il se mettait à se décharger complètement de ces responsabilités sans avoir assuré au préalable les garde-fous nécessaires ? » s'interroge-t-il.
Qui plus est, le Liban continue de vivre une crise endémique portant sur l'identité et la cohésion nationale, d'où le danger de confier par exemple aux autorités locales un secteur aussi sensible que l'éducation.
Par conséquent, la seconde responsabilité qui incombe à l'État, est celle d'effectuer un contrôle efficace et transparent a posteriori, et non forcément a priori dans le cas des pouvoirs décentralisés.
« Dans un pays où tout s'achète et tout se vend et où la corruption administrative bat son plein, il est indéniable qu'il faut résoudre au préalable ces problèmes avant de commencer à déléguer des pouvoirs », insiste le chercheur. « En l'état des choses, peut-on laisser la gestion des carrières ou du littoral, par exemple, aux mains des autorités locales ? »
Cela suppose de toute évidence l'application du principe de la séparation des pouvoirs qui prévoit la garantie de l'indépendance du pouvoir judiciaire à même de surveiller les dérives.
Dernier rempart enfin pouvant garantir une décentralisation effective, la déconfessionnalisation progressive, que peut partiellement assurer une nouvelle loi électorale, fondée sur trois niveaux de représentation, à savoir le niveau municipal, le niveau du conseil du caza et le niveau national.
« En ce faisant, on garantirait en même temps une représentation locale de "proximité", une représentation confessionnelle attendue par l'électeur et un degré de décentralisation sur base duquel les autorités locales auront la charge de subvenir aux besoins locaux et aux services qui étaient auparavant l'apanage du député de la nation. Du coup, ce dernier se verrait libéré de ses obligations locales pour vaquer à ses occupations nationales. Encore faut-il qu'il en ait la volonté », relève M. Karam. « Une nouvelle loi électorale amènerait systématiquement au pouvoir une nouvelle élite qui tablerait bien plus sur sa compétence nationale que sur les services rendus dans sa circonscription à sa clientèle locale. » Petit à petit, le Liban ferait ainsi son chemin vers la circonscription unique avec un scrutin proportionnel, autre garant d'une déconfessionnalisation en douceur.
Autant de chantiers préalables à la décentralisation qui signifient que celle-ci ne saurait se faire demain. « Mais elle devrait être possible d'ici 5 à 6 ans, soit lors d'un second mandat des conseils municipaux, et une fois seulement que seront mises en place les réformes mentionnées », conclut M. Karam.
Bien que prévu par la Constitution, le principe de la décentralisation tel que convenu à Taëf ne suscite pas l'unanimité, notamment parmi les responsables politiques. Et pour cause : les divergences importantes qui existent parmi les parlementaires notamment dans la conception et les principes de base relatifs à ce processus, relève Karam Karam.
Pour les parlementaires « conservateurs », il s'agit de garder le statu quo prévalant en introduisant toutefois quelques réformes qui touchent aux prérogatives du conseil municipal, explique le chercheur. Ainsi, ces derniers conçoivent la décentralisation comme une forme de déconcentration (qui est un simple transfert géographique du pouvoir central) et non une délégation des pouvoirs aux autorités locales et un élargissement de leurs prérogatives. Les réformes plutôt timides proposées par ce groupe de députés s'explique par leur « souci de préserver les pouvoirs face à la menace que peuvent représenter les autorités locales dans leur rôle de prestataires de services et leur rôle politique de patrons locaux », dit-il.
Une seconde catégorie de députés se prononce pour une décentralisation poussée, qui va même au-delà de l'esprit de Taëf. Pour ceux-là, l'idée est de parvenir à une sorte d'autogestion locale dans tous les domaines, qui laisse penser à une avancée en direction d'une « certaine forme de fédéralisme ».
La troisième catégorie enfin comprend les « réformistes » à proprement parler, qui, partant de l'esprit de Taëf, essayent de mettre en place une décentralisation effective en accordant plus d'autonomie et de prérogatives aux autorités locales. Pour ces derniers, la forme de décentralisation envisagée ne se rapproche « ni de la déconcentration ni du fédéralisme », précise M. Karam.
Mais quelle que soit la forme proposée par les uns et les autres, il est tout d'abord nécessaire de définir les contours du problème en passant en revue les principaux défis que rencontre la mise en application de la décentralisation, quelle que soit la forme juridique et administrative qu'elle prendra, poursuit le chercheur.
Selon lui, il faut repenser la décentralisation dans le cadre d'une vision globale et non seulement sous l'angle technique de la délégation des pouvoirs. Par conséquent, dit-il, on ne peut concevoir ce processus sans prendre en compte le système politique libanais dans toutes ses dimensions, sociopolitique, administrative, financière, juridique, et surtout les institutions de contrôle et de régulation.
« Une réflexion approfondie s'impose ainsi sur les rapports sociopolitiques, qui sont principalement caractérisés par le phénomène du clientélisme au Liban, qui a fait école en la matière. Par conséquent, la décentralisation ne saurait être déconnectée d'une série de réformes qui devra toucher le système électoral, la question de la déconfessionnalisation, la réforme administrative et la garantie de l'indépendance judiciaire, la justice étant le grade-fou du système », dit-il.
Autant de chantiers qui supposent qu'un rôle assez important soit accordé à l'État. En d'autres termes, « on décentralise pour renforcer l'État et non pour l'affaiblir. Car la décentralisation est avant tout une politique nationale », explique Karam Karam.
« Décentraliser ne veut pas dire déresponsabiliser l'État mais au contraire, renforcer son rôle notamment dans les secteurs qui touchent la majorité des Libanais (la santé publique, l'éducation, l'environnement, la sécurité, etc.). Car l'État a un rôle d'arbitre et de juge. C'est également à l'État que revient la charge de maintenir l'équilibre entre les régions puisqu'il joue le rôle de régulateur afin d'éviter l'écueil de consacrer encore plus les disparités entre Libanais ».
Pour M. Karam, la problématique est d'autant plus sérieuse que l'État central n'a même pas réussi à ce jour à assumer son rôle en tant que gouverneur central. « Que serait-ce alors s'il se mettait à se décharger complètement de ces responsabilités sans avoir assuré au préalable les garde-fous nécessaires ? » s'interroge-t-il.
Qui plus est, le Liban continue de vivre une crise endémique portant sur l'identité et la cohésion nationale, d'où le danger de confier par exemple aux autorités locales un secteur aussi sensible que l'éducation.
Par conséquent, la seconde responsabilité qui incombe à l'État, est celle d'effectuer un contrôle efficace et transparent a posteriori, et non forcément a priori dans le cas des pouvoirs décentralisés.
« Dans un pays où tout s'achète et tout se vend et où la corruption administrative bat son plein, il est indéniable qu'il faut résoudre au préalable ces problèmes avant de commencer à déléguer des pouvoirs », insiste le chercheur. « En l'état des choses, peut-on laisser la gestion des carrières ou du littoral, par exemple, aux mains des autorités locales ? »
Cela suppose de toute évidence l'application du principe de la séparation des pouvoirs qui prévoit la garantie de l'indépendance du pouvoir judiciaire à même de surveiller les dérives.
Dernier rempart enfin pouvant garantir une décentralisation effective, la déconfessionnalisation progressive, que peut partiellement assurer une nouvelle loi électorale, fondée sur trois niveaux de représentation, à savoir le niveau municipal, le niveau du conseil du caza et le niveau national.
« En ce faisant, on garantirait en même temps une représentation locale de "proximité", une représentation confessionnelle attendue par l'électeur et un degré de décentralisation sur base duquel les autorités locales auront la charge de subvenir aux besoins locaux et aux services qui étaient auparavant l'apanage du député de la nation. Du coup, ce dernier se verrait libéré de ses obligations locales pour vaquer à ses occupations nationales. Encore faut-il qu'il en ait la volonté », relève M. Karam. « Une nouvelle loi électorale amènerait systématiquement au pouvoir une nouvelle élite qui tablerait bien plus sur sa compétence nationale que sur les services rendus dans sa circonscription à sa clientèle locale. » Petit à petit, le Liban ferait ainsi son chemin vers la circonscription unique avec un scrutin proportionnel, autre garant d'une déconfessionnalisation en douceur.
Autant de chantiers préalables à la décentralisation qui signifient que celle-ci ne saurait se faire demain. « Mais elle devrait être possible d'ici 5 à 6 ans, soit lors d'un second mandat des conseils municipaux, et une fois seulement que seront mises en place les réformes mentionnées », conclut M. Karam.
Depuis la formation du gouvernement d'union nationale, le mot d'ordre « réforme » est revenu sur toutes les bouches. Contrairement au mandat du dernier gouvernement et à toute la phase précédente principalement caractérisés par un marasme politique et une inaction due aux tiraillements internes, la nouvelle ère à laquelle accède le Liban semble s'inscrire dans la logique de la redynamisation des institutions et de leur refonte. C'est dans cet esprit que l'on peut comprendre l'appel lancé par certains responsables politiques, notamment le ministre de l'Intérieur, Ziyad Baroud, et son parrain direct, le chef de l'État, en vue de la relance du chantier de la décentralisation, une initiative devenue d'autant plus incontournable...
