Le distributeur d'une banque vandalisé dans une rue de Beyrouth, en pleine crise économique au Liban, le 26 septembre 2022. Photo d'archives Joseph Eid/AFP/Getty Images
Sanctionner ceux qui entravent le désarmement du Hezbollah, renforcer l’armée libanaise et les Forces de sécurité intérieure (FSI), soutenir la reconstruction du Liban-Sud, lutter contre les circuits financiers illicites profitant au parti chiite, suivre l’évolution des relations entre le Liban et Israël... C’est un texte bipartisan particulièrement ambitieux sur le Liban qui a été introduit au Sénat américain le 7 août. Une nouveauté toutefois : les entraves aux réformes bancaire et financière qui entreraient désormais elles aussi dans le champ potentiel des sanctions américaines.
Baptisé « Lebanon Sanctions, Stabilization and Support Act », la proposition de loi, datée du 7 août, a été présentée par les sénateurs américains Jeanne Shaheen, du New Hampshire, principale représentante démocrate à la commission des Affaires étrangères, et James Lankford, républicain de l’Oklahoma et membre de la commission du Renseignement. Son objectif affiché est de soutenir « l’État de droit et les institutions démocratiques au Liban par le biais de sanctions et de soutien », selon le texte de 30 pages.
Quand l’obstruction aux réformes devient passible de sanctions
Mais au milieu de cet arsenal essentiellement politique, sécuritaire et diplomatique se trouve une disposition d’une tout autre nature et potentiellement lourde de conséquences : la section 2 du projet de loi permet au président américain d’imposer des sanctions à toute « personne étrangère, indépendamment de sa fonction », s’il détermine qu’elle s’est engagée « sciemment et de manière substantielle » dans l’un des comportements énumérés. Or le quatrième de ces critères concerne directement la crise financière libanaise. Le texte vise toute personne ayant entrepris des « actions significatives pour retarder ou entraver les progrès des réformes des secteurs bancaire et financier au Liban ».
La portée de cette formulation est importante. Le texte ne parle pas seulement de responsables gouvernementaux ou de parlementaires. Il définit une « personne étrangère » comme tout individu ou toute entité qui n’est pas une personne américaine. Son champ d’application n’est donc pas limité à une catégorie institutionnelle ou professionnelle déterminée. Le changement de logique politique est ainsi notable : l’obstruction aux réformes financières devient un motif de sanction au même titre, dans le même article, que plusieurs comportements liés au financement du Hezbollah ou à l’entrave au monopole des armes par l’État.
Gel des avoirs, crédit, transactions et visas
Et les mesures envisagées sont loin d’être symboliques. Le président américain pourrait bloquer les biens et intérêts patrimoniaux de la personne sanctionnée lorsque ceux-ci se trouvent aux États-Unis, y entrent ou sont détenus ou contrôlés par une personne américaine. Il pourrait également interdire aux institutions financières américaines d’accorder des prêts ou du crédit à la personne visée et bloquer certaines opérations de change relevant de la juridiction américaine dans lesquelles celle-ci détient un intérêt. S’y ajoute un volet concernant les déplacements : interdiction d’entrer aux États-Unis, inéligibilité à l’obtention d’un visa et possibilité de révoquer un visa existant, quelle que soit sa date d’émission.
Dans la version actuelle du projet, ce mécanisme de sanctions expirerait cinq ans après la promulgation du texte. Reste une question centrale : quelles sont les réformes bancaires que Washington entend surveiller ? Une partie de la réponse se trouve beaucoup plus loin dans le projet de loi, dans la section 5 consacrée au contrôle (oversight).
Le texte impose au secrétaire d’État de remettre au Congrès, dans les 120 jours suivant la promulgation de la loi puis annuellement pendant les trois années suivantes, un rapport portant sur plusieurs volets de la politique libanaise. Parmi eux figure explicitement l’avancement des réformes des secteurs bancaire et financier. Trois chantiers sont nommément cités. Le premier est la mise en œuvre de la législation libanaise sur le secret bancaire adoptée en avril 2025. Le deuxième est l’adoption et la mise en œuvre d’une loi de restructuration du secteur bancaire libanais. Le troisième est l’adoption et la mise en œuvre d’une loi traitant de la répartition des pertes du secteur bancaire, au cœur de la crise économique et financière de 2019.
Le projet instaure donc potentiellement une chaîne de surveillance à deux niveaux : contrôle de l’avancement des réformes, d’un côté, et possibilité de sanctionner ceux qui les entravent, de l’autre. Mais le texte ne définit de critères sur ce qui constituerait, par exemple, une mauvaise modification de la loi sur la restructuration bancaire. Autrement dit, un parlementaire qui vote un amendement contesté ou un banquier qui défend une répartition des pertes différente de celle prônée par le Fonds monétaire international ou les standards internationaux ne serait pas nécessairement punissable.
Depuis le début de la crise de 2019, l’échec à mettre en œuvre les réformes a surtout entraîné des conséquences collectives : absence d’accord financier international, accès limité aux financements extérieurs, prolongation de la crise bancaire, dégradation de l’économie et maintien des déposants dans l’incertitude. Le projet Shaheen-Lankford introduit ainsi une approche différente : le coût de l’obstruction pourrait aussi l’être par ceux qui sont considérés comme personnellement responsables d’entraves. Cette dimension est d’autant plus notable que le texte ne se limite pas à sanctionner. En cas d’adoption, c’est une sorte de marché politique beaucoup plus vaste qui est annoncé : davantage de soutien américain à l’État, à l’armée, aux FSI et à la reconstruction, en contrepartie d’avancées mesurables sur la souveraineté, le monopole des armes, le contrôle des financements illicites et les réformes institutionnelles et financières.
