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Idées - Conflit israélo-palestinien

Les États-Unis, « facilitateurs » à sens unique

Les États-Unis, « facilitateurs » à sens unique

Le Premier ministre israélien Golda Meir avec le président Richard Nixon et Henry Kissinger, devant la Maison-Blanche, le 1er novembre 1973. Marion S. Trikosko/Wikimedia Commons

Dans une tribune publiée le 15 janvier par le New York Times, l’historien américain d’origine palestinienne Rachid Khalidi a dénoncé le projet des États-Unis de construire une nouvelle ambassade à Jérusalem, sur des terres confisquées aux Palestiniens. Un projet qui consolide à ses yeux « les revendications exclusives d’Israël sur la ville, dont le statut permanent reste à déterminer, selon les États-Unis eux-mêmes et la communauté internationale ». Une fois encore, poursuit-il, « l’opposition des États-Unis à l’entreprise de colonisation d’Israël et à l’expropriation de la terre palestinienne n’a jamais été que rhétorique. Pendant des décennies, Washington a déploré le comportement d’Israël tout en restant complice de sa colonisation, à travers la fourniture de plus de 3 milliards de dollars d’aide militaire par an, dont une grande partie est utilisée pour opprimer les Palestiniens ».

Fondements diplomatiques sapés

Si cette affirmation ne peut que hérisser les partisans inconditionnels d’Israël, c’est sans doute parce que la vérité blesse : de fait, peu de pays ont fait plus que les États-Unis pour saper la résolution 242 du Conseil de sécurité qui a mis fin à la guerre israélo-arabe de juin 1967, au cours de laquelle Israël a occupé la Cisjordanie, Jérusalem-Est, la péninsule du Sinaï et les hauteurs du Golan. Pour rappel, cette résolution repose sur l’équation « terre contre paix » et commence par réaffirmer « l’inadmissibilité de l’acquisition de territoires par la guerre ». Elle appelle donc au « retrait des forces armées israéliennes des territoires occupés au cours du récent conflit » et en fait l’une des conditions nécessaires à « l’établissement d’une paix juste et durable permettant à chaque État de la région de vivre en sécurité ».

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Depuis 1967, la clause sur le retrait divise Israël et le monde arabe. Dans la version anglaise de la résolution, Israël a réussi à obtenir une formulation plus ambiguë : « withdrawal of Israel armed forces from territories occupied in the recent conflict». L’omission de l’article « the » permet une interprétation selon laquelle Israël n’avait pas à se retirer de tous les territoires qu’il avait occupés (comme l’indique le « des » français), mais seulement « de » territoires indéfinis. En recourant à ce tour de passe-passe linguistique, Israël a misé à juste titre sur le fait que l’interprétation anglophone prévaudrait, même si elle était contredite par l’ensemble des versions des autres langues officielles de l’ONU.

Si ce débat sémantique est bien connu, ce qui l’est moins, c’est comment les États-Unis, entre 1970 et 1972, n’ont fait que renforcer l’interprétation d’Israël, ce qui a eu pour résultat final de vider la résolution 242 d’une grande partie de son sens. Autrement dit, loin d’être simplement complice de l’entreprise de colonisation d’Israël, Washington a été jusqu’à saper les fondements diplomatiques niant la légitimité de cette dernière. Un comble, s’agissant d’une résolution dont l’administration américaine avait contribué à la rédaction.

Veto effectif

Certes, les étapes américaines dans ce cheminement n’ont guère été linéaires, notamment en raison des perspectives idéologiques divergentes qui ont guidé les différentes administrations américaines, voire parfois la même administration, dans le traitement du conflit israélo-arabe. En décembre 1969, l’administration Nixon présente le plan Rogers (du nom de William Rogers, le secrétaire d’État de l’époque). Ce plan réaffirmait la résolution 242, mais prévoyait que des ajustements de frontière pourraient être nécessaires pour les terres arabes occupées qu’Israël restituerait, car les frontières en vigueur avant la guerre de 1967 étaient définies par les accords d’armistice de 1949 et n’étaient donc pas nécessairement définitives. Des ajustements que les États-Unis présentaient comme mineurs, soulignant qu’ils ne soutenaient pas l’expansionnisme israélien.

Il reste que le président Richard Nixon et son conseiller à la Sécurité nationale Henry Kissinger, soit les véritables moteurs de la politique étrangère de l’époque, étaient discrètement opposés à ce plan et ont pris des mesures pour le faire échouer. Dans une lettre adressée en juillet 1970 à Golda Meir, alors Première ministre d’Israël, l’administration américaine lui promet que les États-Unis n’insisteront pas pour qu’Israël accepte la définition arabe de la résolution 242. Par cette phrase anodine, ils lui signifiaient ainsi que les Américains ne considéraient pas que la résolution exigeait un retrait total des terres occupées en 1967. En février 1972, l’administration est même allée plus loin en affirmant qu’Israël n’avait pas besoin de s’engager à un retrait total des territoires occupés dans le cadre d’un accord intérimaire avec les Arabes. Cela signifiait qu’Israël pouvait entamer de telles négociations sans que leur résultat final soit fixé à l’avance, ce qui lui laissait une grande marge de manœuvre diplomatique. Plus important encore, les Américains et les Israéliens se sont mis d’accord sur le fait que Washington ne ferait aucune démarche en faveur de la paix au Moyen-Orient sans en discuter au préalable avec Israël. En d’autres termes, Israël disposait d’un droit de veto effectif à cet égard.

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Ces engagements ont été conclus de manière bilatérale, mais leur impact a bloqué indéfiniment les décisions de l’ONU. Cela a été particulièrement vrai lorsque l’administration Trump a décidé, en décembre 2017, de reconnaître officiellement Jérusalem comme capitale d’Israël et, en mars 2019, de reconnaître l’annexion par Israël du plateau syrien du Golan. L’administration Biden, bien qu’elle tente de se différencier de celle de son prédécesseur, n’a rien fait pour inverser l’une ou l’autre de ces décisions. Elle a allègrement ignoré que Washington, avec d’autres membres du Conseil de sécurité de l’ONU, s’était opposé à l’annexion du Golan par Israël en 1981, la qualifiant dans la résolution 497 de « nulle et non avenue », avant d’exiger qu’Israël « annule » sa décision.

Dans ce contexte, si l’on peut comprendre la frustration de Rachid Khalidi, le fait que les États-Unis construisent une ambassade sur une terre arabe occupée ne constitue guère une rupture avec le comportement passé. Au cours des 56 dernières années, non seulement Washington s’est présenté comme le grand « facilitateur » des négociations et de la paix au Moyen-Orient, tout en reniant d’innombrables fois ses positions déclarées sur les exigences d’un règlement, mais il a également aidé une partie, Israël, à imposer toutes ses préférences aux Arabes et aux Palestiniens – comme on l’a vu encore récemment avec les accords d’Abraham. C’est pourquoi même si aucune paix globale n’est réalisable sans les États-Unis, aucune ne peut réellement être atteinte par eux.

Ce texte est aussi disponible en anglais sur « Diwan », le blog du Malcolm H. Kerr Carnegie MEC.

Par Michael YOUNG

Rédacteur en chef de « Diwan ». Dernier ouvrage: « The Ghosts of Martyrs Square: an Eyewitness Account of Lebanon’s Life Struggle » (Simon & Schuster, 2010, non traduit).

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