Qu’est-il advenu de l’aide internationale promise au Liban après l’explosion au port de Beyrouth ?

Il y a un peu plus d’un an, trois organisations internationales majeures annonçaient ce qui était présenté comme une nouvelle structure innovante pour acheminer de l’aide au Liban, qui était alors encore sous le choc des conséquences immédiates de l’explosion du port de Beyrouth. Le prix à payer pour reconstruire la capitale et aider les résidents et les propriétaires de commerces et entreprises à se remettre des effets directs et indirects de l’explosion du 4 août 2020 était évalué en milliards de dollars.

Le Plan de réforme, de relèvement et de reconstruction, ou « 3RF », un projet conjoint lancé par la Banque mondiale (BM), les Nations unies (ONU) et l’Union européenne (UE) en décembre 2020, visait à mobiliser quelque 426 millions de dollars au cours de la première année pour les besoins immédiats de redressement, tels que la restauration des logements, commerces et entreprises endommagés par l’explosion. Alors que le financement des projets de reconstruction à long terme devait être conditionné par le lancement, par le gouvernement, de réformes, les organisations internationales avaient décrété que le financement de ces besoins à court terme ne serait assorti d’aucune condition.

Un an plus tard, cependant, une fraction de ce montant seulement a été effectivement dépensée sur le terrain. Des projets-clés ont été retardés par des obstacles bureaucratiques du côté du gouvernement libanais – une initiative visant à aider les petites entreprises endommagées par l’explosion a été bloquée pendant des mois parce que le ministère des Finances n’avait pas émis la lettre nécessaire à l’approbation de ce projet –, mais aussi par la réticence des donateurs à donner davantage au Liban, malgré la promesse initiale que les projets de redressement immédiat dans les zones sinistrées seraient financés indépendamment de l’action ou de l’inaction du gouvernement. Autre point à relever : le suivi des fonds dépensés est souvent peu clair.

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En novembre dernier, près d’un an donc après le lancement du 3RF, des responsables internationaux et locaux ont annoncé le lancement du premier projet financé par une entité de financement gérée par la BM mise en place dans le cadre du 3RF : un programme de 25 millions de dollars visant à accorder des aides d’un montant maximal de 25 000 dollars à quelque 4 300 petites et microentreprises situées dans un rayon de cinq kilomètres autour du port. Ce projet est toutefois toujours en phase d’enregistrement et de vérification et aucune aide n’a encore été versée aux propriétaires d’entreprises et de commerces.

L’aide, si elle finit par arriver, sera la bienvenue, bien que trop tardive pour des personnes comme Ali Diab, qui a tenu pendant 22 ans un salon de coiffure dans le quartier de la Quarantaine avec son frère. Si le bâtiment a tenu lors de l’explosion, les fenêtres et les portes ont été soufflées, le plafond s’est effondré et tous les équipements ont été détruits. Après l’explosion, les frères ont dû payer de leur poche les réparations nécessaires pour pouvoir rouvrir le salon. « J’ai dépensé tout ce que j’avais économisé et j’ai dû emprunter de l’argent pour réparer mon commerce », explique Ali Diab.

Lorsqu’un an plus tard le propriétaire des lieux a refusé de renouveler leur contrat de location, les frères n’avaient pas l’argent nécessaire pour se réinstaller ailleurs, et ce notamment en raison de l’inflation des prix des loyers dans le quartier – que Ali Diab attribue en partie à l’afflux d’ONG après l’explosion, dont certaines ont loué des espaces à la Quarantaine à des prix supérieurs à ceux que les anciens locataires pouvaient payer.

Aujourd’hui, il rase et coupe les cheveux de ses clients dans le salon exigu de son appartement où il vit avec sa femme et ses trois fils adolescents. Un appartement qui ne comporte qu’une seule chambre. Avec ce déménagement, Ali Diab explique avoir perdu une bonne partie de sa clientèle ; nombre de ses anciens clients âgés sont incapables de monter deux étages pour arriver chez lui, tandis que d’autres sont mal à l’aise à l’idée de se faire couper les cheveux dans ce qui est manifestement une maison familiale. De 20 à 30 clients par jour dans son ancien salon, le coiffeur assure être passé à quatre ou cinq. Et même avec ce nombre réduit, le défilé quotidien d’étrangers dans le petit appartement familial tape sur les nerfs de son épouse. « Mais qu’est-ce que je peux faire d’autre ? demande-t-il. Nous sommes toujours vivants et il faut, d’une manière ou d’une autre, continuer à avancer. »

Tentative d’organisation de la réponse post-explosion

Immédiatement après l’explosion du port, de l’aide, de la part d’initiatives locales financées par la diaspora libanaise et d’autres bienfaiteurs, de dons fournis par les agences des Nations unies, des ONG internationales et divers pays donateurs, a afflué dans les zones les plus endommagées. Des aides, limitées, ont également été distribuées par le gouvernement libanais.

Bien qu’ils aient été cruellement nécessaires, ces efforts ont également été largement critiqués pour leur caractère chaotique et non coordonné. Avec pour conséquence le fait que certaines personnes aient reçu de l’aide de plusieurs organisations alors que d’autres, également dans le besoin, ont été complètement oubliées. Même le suivi de l’utilisation de l’aide était, dans certains cas, opaque.

Si les flux de dons privés dans le pays n’ont globalement pas fait l’objet d’un véritable traçage, une grande partie des dons en espèces et en nature effectués par les gouvernements et les organisations internationales ont fait l’objet d’un suivi soit par le Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations unies (OCHA), soit par le gouvernement libanais. L’OCHA fait ainsi état d’un total de 317,7 millions de dollars versés par les donateurs internationaux pour la réponse post-explosion (hors 3RF) depuis août 2020, dont environ 167 millions de dollars par le biais d’un appel lancé par l’ONU et le reste sous forme de dons bilatéraux au gouvernement libanais ou via d’autres mécanismes. En dehors des fonds donnés via cet appel des Nations unies, pour lequel des informations plus détaillées sont disponibles, le plus grand donateur a été la Commission européenne, qui a donné plus de 40 millions de dollars – principalement aux agences onusiennes fournissant des abris, des soins de santé et une aide en espèces aux victimes de l’explosion. Elle est suivie par les États-Unis et le Qatar.

Parallèlement, le gouvernement français ainsi que les Nations unies ont organisé une conférence de collecte de fonds quelques jours après l’explosion, au cours de laquelle le bureau du président Emmanuel Macron a annoncé que 257 millions d’euros avaient été promis. Quatre mois plus tard, ce même bureau déclarait que 280 millions d’euros avaient effectivement été déboursés mais sans donner la répartition des donateurs ou des projets auxquels les fonds étaient destinés.

Interrogé sur ces deux points, un porte-parole de l’ambassade de France à Beyrouth a indiqué que les Français n’avaient pas suivi la ventilation du financement et a renvoyé L’Orient Today vers l’OCHA. Cependant, les responsables de l’OCHA ont déclaré, eux, n’avoir officiellement suivi que la partie des fonds arrivée via l’appel à l’aide humanitaire organisé par l’ONU. Dans le même temps, le mécanisme de suivi des dons établi par le gouvernement libanais indique que 41 millions de dollars provenant du Koweït et 50 millions de dollars du Qatar ont été versés via la Conférence internationale de soutien et d’appui à Beyrouth et au peuple libanais organisée à l’initiative de la France le 9 août 2020. Le mécanisme ne précise toutefois pas comment les fonds ont été dépensés.

Outre ce flou entourant le suivi des fonds alloués à l’aide post-explosion, une partie non négligeable de l’argent octroyé a pu être siphonnée par le système bancaire en raison des multiples taux de change qui ont résulté de la crise financière du Liban.

Le programme 3RF, lancé en décembre 2020, était censé fournir un cadre pour coordonner ce qui était auparavant des efforts d’aide décousus, donner plus de transparence et d’informations aux groupes locaux, ainsi que rassurer les donateurs internationaux réticents à l’idée d’envoyer directement des fonds au gouvernement libanais, que beaucoup considéraient comme corrompu et incompétent. « Le 3RF est en fait une nouvelle manière de travailler, qui consiste à rassembler le gouvernement, le secteur privé, la société civile et la communauté internationale au sein d’un seul mécanisme. Ce qui n’existait pas auparavant », explique le directeur régional de la BM, Saroj Kumar Jha, à L’Orient Today.

Au total, le mécanisme visait à lever plus de 2,58 milliards de dollars, dont environ 2 milliards pour des projets de reconstruction à plus long terme, dépendants de réformes économiques et de gouvernance qui, pour la plupart, n’ont pas eu lieu. L’essentiel des fonds à débourser par le biais de la structure 3RF devait provenir d’une entité de financement gérée par la BM pour des projets conjointement élaborés et supervisés avec des groupes de conseil et de surveillance comprenant des représentants d’organisations de la société civile et de groupes d’entreprises, ainsi que des donateurs et des responsables gouvernementaux. À ce jour, alors que 74,4 millions de dollars ont été promis ou versés au fonds par des donateurs internationaux, selon les responsables de la BM, seuls 5 millions de dollars ont effectivement été versés à Kafalat, la société financière qui met en œuvre le programme de subventions aux petites entreprises.

Outre ce programme lancé en novembre dernier, les responsables de la BM ont indiqué que trois autres projets sont en cours d’élaboration pour être financés par l’entité, dont deux – l’un visant à restaurer les bâtiments patrimoniaux et l’autre à répondre aux « besoins de redressement social » des groupes vulnérables touchés par l’explosion – devraient être lancés début 2022.

En dehors de cette entité de financement, 29,7 millions de dollars supplémentaires ont été directement versés par les pays donateurs à des projets relevant des domaines prioritaires définis au sein du 3RF au cours des neuf premiers mois de 2021, selon un rapport compilé par les Nations unies sur base des déclarations des donateurs.

Contrairement aux projets devant être financés par le processus géré par la BM, ces projets n’ont pas été élaborés en consultation avec les groupes de conseil et de surveillance du 3RF. Il n’est, en outre, pas clair dans quelle mesure les donateurs se sont coordonnés entre eux ou avec des groupes locaux pour décider des projets – ni même quels étaient ces projets, les responsables de l’ONU refusant de fournir une liste détaillée en déclarant que les données étaient encore préliminaires.

Toutefois, une source de l’ONU a fourni des exemples de certains des projets figurant sur la liste, notamment la réhabilitation d’écoles et d’hôpitaux endommagés par l’explosion et l’apport d’une assistance juridique aux victimes. Mais figureraient aussi sur la liste certaines initiatives qui ne sont pas directement ou uniquement liées à l’explosion, comme l’extension du Programme national de ciblage de la pauvreté du gouvernement libanais et les mesures prises pour mettre en œuvre le programme d’assistance en espèces du filet de sécurité sociale d’urgence en réponse à la pandémie de Covid-19 et à la crise (économique) de la BM (Emergency Social Safety Net, ESSN).

Quoi qu’il en soit, le total est loin d’atteindre les 426 millions de dollars qui avaient été identifiés comme nécessaires pour couvrir les besoins de relèvement à court terme au cours de la première année du programme. « Les financements déclarés par les partenaires donateurs et les partenaires pour la mise en œuvre ne représentent pas totalement le soutien international au Liban dans le cadre de ce plan (3RF), déclare cette source. Nous continuerons à assurer le suivi avec les donateurs et les partenaires afin de fournir un aperçu plus complet au cours du prochain trimestre. »

Retards dans le financement et la mise en œuvre

En juillet, le conseil de surveillance indépendant du 3RF a publié une déclaration dans laquelle il se plaint de la « coopération limitée » du gouvernement libanais pour faciliter les projets de redressement. Le groupe a, par exemple, noté que le ministère des Finances « a suspendu la signature d’une lettre de non-objection, bloquant ainsi pendant cinq mois un transfert de 7 millions de dollars de la BM à Kafalat, l’entité chargée d’activer un projet phare de 25 millions de dollars destiné à fournir un soutien aux entreprises en difficulté ».

« La BM est légalement tenue de recevoir une lettre de non-objection du ministère des Finances donnant le feu vert à la réalisation du projet proposé. Il s’agit d’un long processus car un avis juridique du ministère de la Justice est nécessaire pour l’évaluation du projet, les négociations et, finalement, l’approbation... Ce sont donc les délais habituels de ce type de procédure gouvernementale qui ont légèrement retardé l’obtention de cette lettre », a détaillé pour L’Orient Today Mouna Couzi, responsable des opérations de la BM au Liban.

« Je pense que dans le cas des projets 3RF, en particulier ceux financés par [l’entité de financement], il y a eu, je dirais, des retards inacceptables dans la réception des autorisations [du gouvernement] »

Saroj Kumar Jha est, lui, plus direct. « Je pense que dans le cas des projets 3RF, en particulier ceux financés par [l’entité de financement], il y a eu, je dirais, des retards inacceptables dans la réception des autorisations [du gouvernement] », a-t-il déclaré. « Cela fait plus d’un an... J’aurais espéré que le gouvernement se concentre en priorité sur la reconstruction après la catastrophe de l’explosion du port. Au sens propre du terme, la reconstruction n’a pas encore commencé », ajoute-t-il. Un porte-parole du ministère des Finances s’est refusé à tout commentaire sur les raisons du retard pris dans la publication de la lettre.

Samir Daher, conseiller économique du Premier ministre Nagib Mikati, a affirmé qu’il ne pouvait pas commenter les actions du gouvernement intérimaire précédent (sous Hassane Diab) mais que le gouvernement de Nagib Mikati, qui a pris les rênes en septembre dernier, tente de faciliter le travail du 3RF, notamment en désignant du personnel au sein du bureau du Premier ministre pour assurer la coordination avec les institutions internationales travaillant sur ce projet. « C’est important. C’est un programme en phase avec notre propre programme de réformes économiques et institutionnelles », déclare-t-il.

Selon certaines personnes impliquées dans le projet, le nouveau gouvernement a effectivement joué un rôle plus actif que celui de Hassane Diab dans la facilitation des projets 3RF. Néanmoins, les donateurs sont réticents à donner plus d’argent avant de voir des résultats sur le terrain. « Nous attendons davantage de promesses de la part des donateurs lorsqu’ils commenceront à voir les résultats des projets qui sont en cours de mise en œuvre », a confirmé Mouna Couzi.

De même, certains ont été réticents à effectuer des dons dans un contexte de vide gouvernemental long d’un an après l’explosion du port. Une période pendant laquelle les partis politiques se sont disputé la composition du nouveau cabinet et alors que la plupart des décisions majeures concernant la direction du pays étaient en suspens. « De nombreux projets, dont le financement a été alloué, sont en attente car nous attendons que les réformes se produisent », indique, de fait, à L’Orient Today Jaap van Diggele, responsable de la coordination au sein du secrétariat du 3RF. « Le problème, au cours des dernières décennies, n’était pas le manque de financement. Le problème, c’était la façon dont les fonds étaient dépensés », a-t-il ajouté.

Quelle que soit la raison de ces retards, cependant, les analystes locaux s’accordent à dire qu’ils nuisent aux personnes qui ont le plus besoin d’aide. « Lorsque vous mettez trop de temps à vous mettre d’accord et à avancer sur les interventions choisies, au moment où les [projets] arrivent, la validité, l’efficacité et le potentiel de l’impact de ces interventions sont considérablement réduits », regrette Lynn Zovighian, cofondatrice et directrice générale de The Zovighian Partnership, une plateforme d’investissement social qui gère et surveille les financements humanitaires et les interventions philanthropiques au Liban et au Moyen-Orient, et qui a examiné les opérations de 3RF. La situation économique au Liban s’est considérablement détériorée depuis l’explosion du port, note-t-elle.

Au cours de l’année et demie qui s’est écoulée depuis l’explosion, et en l’absence d’une aide significative aux entreprises touchées, de « nombreuses [entreprises] ont fermé et sont parties à l’étranger », souligne également Asmahan Zein, partenaire associée au sein de Filovault Crypta SAL, conseillère au conseil d’administration de la Ligue libanaise des femmes d’affaires et coprésidente d’un groupe consultatif pour le 3RF. « Nous perdons beaucoup à cause de ces retards, poursuit-elle. Les gens perdent toute motivation à force de promesses non tenues. »

Une nouvelle approche ?

Il n’est pas rare que la communauté internationale lance une « plateforme pays » pour coordonner l’aide au lendemain d’une guerre ou d’une catastrophe naturelle. Mais l’approche du 3RF était nouvelle, du moins dans le contexte libanais, en invitant à la même table les ONG locales, des groupes d’intérêt, les acteurs internationaux et le gouvernement. « Je ne pense pas que les organisations de la société civile aient jamais été aussi impliquées dans l’élaboration d’une politique urbaine de relance dans l’histoire du Liban », affirme Mona Harb, professeure d’études et de politiques urbaines à l’Université américaine de Beyrouth et codirectrice du Beirut Urban Lab, qui fait partie du groupe consultatif du 3RF. « Nous n’avons jamais eu une telle place dans ce genre de programme. »

Interrogée sur la manière dont cette implication s’est concrétisée, elle explique : « Je dirais que c’est un mélange de succès et d’inachèvements, très lié aussi au fait que nous n’avions pas de gouvernement jusqu’à récemment. Un nouveau cabinet qui est déjà paralysé… » ajoute-t-elle en référence au fait que le cabinet de Nagib Mikati ne s’est pas réuni depuis le 12 octobre en raison d’un bras de fer entre les factions politiques sur le sort du juge en charge de l’enquête sur l’explosion du port, Tarek Bitar.

Ali Diab coupe les cheveux d’un client dans se salon familial. Photo João Sousa/L’Orient Today

Si l’objectif déclaré du programme est d’acheminer des fonds par le biais d’institutions autres que l’État libanais, Mona Harb fait néanmoins remarquer que le succès du 3RF dépend « en grande partie de l’efficacité des institutions étatiques et de leur manière de fonctionner. Et ce même si le programme veut prendre ses distances avec [le gouvernement] ». Un constat sur lequel Asmahan Zein tombe d’accord : « Si vous n’avez pas de secteur public, vous n’avez pas de pays. On ne peut ignorer cela. Nous ne pouvons pas remplacer le secteur public. »

D’autres ont critiqué le manque d’implication directe des résidents et des propriétaires d’entreprises dans les quartiers endommagés. « La principale préoccupation à ce sujet est que les résidents et les victimes ne sont pas représentés au sein de ce projet (3RF), de sorte que leurs points de vue peuvent ne pas être pris en considération », a souligné à L’Orient Today Christina Bou Rouphael, chercheuse et coordinatrice communautaire de Public Works Studio, qui a défendu les intérêts des résidents des quartiers touchés par l’explosion. « Si vous interrogez n’importe quel résident ou n’importe quelle personne des quartiers touchés, il y a de fortes chances qu’ils ne sachent pas ce qu’est le 3RF », ajoute-t-elle.

C’est le cas de Ali Diab, qui a presque abandonné la perspective d’obtenir de l’aide pour rouvrir son magasin. Lundi, dit-il, une employée d’une ONG l’a contacté après avoir remarqué le panneau sur la porte de son ancien salon, désormais fermé, invitant les clients à l’appeler pour obtenir l’itinéraire vers son nouvel emplacement. Elle voulait savoir s’il pouvait bénéficier d’une aide. Mais lorsqu’elle a découvert qu’il travaillait désormais depuis son domicile, elle lui a dit qu’il n’était pas éligible. Avant l’explosion, dit-il, « nous vivions bien et nous n’avions pas besoin des ONG ni de qui que ce soit d’autre. Si nous avions un petit commerce, nous n’avions besoin de l’aide de personne ».

(Cet article, produit dans le cadre d’un partenariat avec la Fondation Samir Kassir, a été originellement publié en anglais sur le site de L’Orient Today, le 17 décembre 2021).

What happened to the international aid promised to Lebanon after the Beirut port blast?