Conflits d’intérêts : il est plus que jamais temps d’agir !

Alors que le Liban fait face depuis des mois à une crise économique, sociale et désormais sanitaire, d’une ampleur écrasante, le gouvernement libanais doit aussi composer, dans l’adoption de mesures censées y répondre, avec une crise de confiance sans précédent entre gouvernants et gouvernés. Depuis octobre dernier, les citoyens dénoncent inlassablement la faillite morale et politique d’une classe dirigeante unanimement accusée d’incompétence et de corruption. Mais au-delà des malversations et de la gestion défaillante des politiques publiques, c’est aussi l’environnement juridique et social favorisant ces pratiques qui est pointé du doigt.

De fait, si l’absence de supervision et de contrôle légal de l’enchevêtrement du monde des affaires et de la politique caractérise depuis longtemps le pays du Cèdre, ce problème devient particulièrement grave au moment où l’État doit prendre des mesures drastiques pour garantir une véritable transparence de la vie publique et trouver des solutions socialement équitables et acceptables pour résorber les pertes engendrées par les malversations. En effet comment imaginer la réussite d’une telle entreprise si elle n’est pas accompagnée par l’adoption, sans cesse repoussée, d’un cadre légal définissant et sanctionnant les situations d’interférence entre les intérêt publics et privés de nature à influencer – ou à paraître influencer – l’exercice impartial et objectif d’une fonction publique ?

Avancées et lacunes

D’autant que cette problématique n’est pas nouvelle : dès son adhésion à la Convention des Nations unies contre la corruption, en 2009, l’État libanais s’était ainsi engagé à adopter une loi encadrant les conflits d’intérêts. Telle était d’ailleurs l’ambition du projet de loi soumis en mars 2010 à l’examen du cabinet par l’alors ministre pour la Réforme administrative, Mohammad Fneich. Dix ans plus tard, ce texte gît toujours dans les tiroirs du Conseil des ministres, tandis que les mesures envisagées récemment en matière de lutte contre la corruption semblent laisser cette problématique de côté.

Abordant un sujet jusque-là curieusement ignoré, le projet Fneich avait le mérite de prévoir quelques mesures allant dans le bon sens. L’article 1er du texte répartit ainsi à juste titre les assujettis à l’obligation de déclaration d’intérêts en trois catégories, à savoir les fonctionnaires, les élus ou ministres, et les juges – tout comme leurs conjoints, enfants et parents de second degré par ricochet. De même, l’article 5 englobe bien les problématiques déontologiques en « sortie de fonction » des déclarants, qui ne pourront travailler ou détenir des intérêts (prise de participation, défense juridique, etc.) au sein des entités précédemment soumises à leur supervision/contrôle, et ce pour une durée de 3 ans.

Deux autres dispositions du projet méritent également d’être saluées : l’article 10 du projet actuel envisage la « nullité absolue » des contrats publics obtenus dans le cadre de conflits d’intérêts avérés ; alors que l’article 13, conscient de l’impossibilité de sanctionner disciplinairement les élus et ministres en tort, permettrait de recourir au « name and shame » du contrevenant dans le Journal officiel et dans « au moins deux journaux locaux ».

En dépit de ces avancées manifestes, ce projet souffre cependant de lacunes à combler d’emblée. Par exemple, l’article 1er du projet de loi conçoit un mécanisme de recueil des déclarations d’intérêts en deux étapes : celles-ci sont d’abord recueillies auprès d’une autorité intermédiaire référente ; qui les transmet dans un second temps au Conseil national pour la lutte contre la corruption (CNLC). Or si l’autorité réceptionnaire intermédiaire est bien identifiée s’agissant des juges (Inspection judiciaire) et des élus ou ministres (Cour des comptes), l’ambiguïté est au rendez-vous pour les fonctionnaires : devraient-ils transmettre leurs déclarations d’intérêts à la Cour des comptes, au supérieur hiérarchique, à l’Inspection centrale ou encore « aux autres organes d’inspection » comme le veut la formule ambivalente de l’article 1er ? Certes, les décrets d’application pourraient clarifier davantage le processus, mais rien n’est moins sûr dans un pays où les lois promulguées sont rarement suivies d’effets. Et ce faute de décrets détaillant concrètement leurs mises en œuvre...

L’imprécision susmentionnée s’avère toutefois bénigne comparée à l’article 4 du projet loi Fneich, lequel incarne le vice majeur du dispositif de déclaration d’intérêts. En effet, cet article dispose que la déclaration à laquelle se soumettent fonctionnaires, juges, élus et ministres est secrète – et donc de facto inaccessible aux citoyens qui en feraient la demande. Cela compromet d’emblée une autre disposition phare du projet qui garantit l’anonymat des plaintes et dénonciations des citoyens et lanceurs d’alertes remettant en cause la sincérité de ces déclarations d’intérêts (art. 8). À quoi bon une telle disposition si ces citoyens et journalistes ne peuvent consulter les déclarations confidentielles ? En écartant la transparence au profit d’une opacité d’un autre temps, l’article 4 sape complètement l’efficacité du dispositif. Pour s’en assurer, il suffit de se rappeler du sort malheureux que réserve la confidentialité aux déclarations de patrimoine entrant dans le cadre de la loi sur l’enrichissement illicite adoptée il y a 76 ans : depuis, aucune condamnation pénale n’a été prononcée sur ce fondement.

La transparence comme clef de voûte

Si le projet Fneich constitue donc une base de travail pour adopter rapidement un texte régissant les conflits d’intérêts, certaines de ses dispositions doivent être révisées en profondeur afin d’ériger la transparence comme clef de voûte du dispositif.

À cette fin, il sera nécessaire de prévoir une publication en ligne les déclarations d’intérêts, le Conseil national pour la lutte contre la corruption pouvant ainsi s’appuyer sur les efforts des citoyens vigilants et engagés afin de repérer et enquêter les potentielles déclarations d’intérêts calomnieuses. Il est en effet matériellement impossible que l’entité en charge de la réception et du contrôle a posteriori de milliers de déclarations réalise sa mission avec efficacité, sans le soutien du public et des associations anticorruption. C’est d’ailleurs cette logique qui prévaut en France, alors même que l’autorité destinataire centralisatrice, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, est dotée de moyens humains et logistiques bien plus importants.

Le projet de loi remanié devra également définir les intérêts à déclarer – passés et présents (mandats, activités professionnelles, intérêts financiers etc.) ; clarifier davantage l’autorité intermédiaire réceptionnaire des déclarations des fonctionnaires et mettre en place une obligation d’abstention/déport pesant sur toute personne assujettie qui s’estime en situation de conflit d’intérêts.

Enfin, le mécanisme répressif mentionné à l’article 4 du texte actuel doit, lui aussi, être repensé : l’article 462 du code pénal y est invoqué pour sanctionner les mauvais déclarants, alors qu’il implique des peines plutôt symboliques et inefficaces au vu des immunités dont pourront se prévaloir un grand nombre d’assujettis à l’obligation déclarative.

Le gouvernement Diab, qui se targue de rompre avec les pratiques politiques antérieures au 17 octobre, se doit de se consacrer au plus vite à l’examen et la transmission au Parlement d’un projet remanié selon ces principes, tant la régulation des conflits d’intérêts est primordiale pour lutter contre la corruption et renforcer la transparence de la sphère publique.

Par Angelo-Gabriel Mikael

Juriste, membre du barreau de Paris et étudiant à la Harvard Kennedy School.