L’aide du FMI : un processus long et difficile

Les négociations que le gouvernement a entamées mercredi avec le Fonds monétaire international (FMI) pour obtenir un programme d’assistance financière et en définir les modalités s’annoncent d’ores et déjà difficiles. Si cette aide ne saurait constituer en soi une solution miracle, elle pourrait néanmoins s’avérer précieuse face à la grave crise que traverse le pays, sous certaines conditions. Forts de plusieurs décennies d’expérience, à divers titres, concernant ce type de programme, il nous semble donc utile de clarifier les enjeux de cette négociation, ainsi que les attentes et contraintes de chacune des parties.

La première ambiguïté à lever concerne le volume de cette assistance : alors que les autorités libanaises semblent tabler sur un montant avoisinant les 10 milliards de dollars, cet objectif paraît très optimiste. Il est en effet peu probable que le FMI engage directement plus de 3 à 5 milliards de dollars, soit quatre à cinq fois la quote-part du Liban au FMI (par comparaison, l’Égypte, la Jordanie et la Tunisie ont récemment bénéficié de programmes représentant respectivement 4,2 ; 2,7 et 2,3 fois leur quote-part). L’octroi de ce programme d’assistance pourrait néanmoins permettre au gouvernement de débloquer des fonds auprès d’autres sources telles que la Banque mondiale, les pays déjà engagés lors de la CEDRE, voire certains États du Conseil de coopération du Golfe. Les ressources financières des donateurs étant toutefois limitées par la récession liée à la pandémie de coronavirus et à l’effondrement des prix du brut, le volume total de l’aide reçue par le Liban (FMI inclus) pourrait se situer dans une fourchette comprise entre 15 et 20 milliards de dollars.

Le déboursement de cette aide sera cependant échelonné sur plusieurs années, avec des risques non négligeables de suspension en cours de route. Dans le cas de pays tels que le Liban – caractérisé notamment par une très forte complexité de l’environnement politique local et une tradition d’engagements gouvernementaux non tenus – cela pourrait avoir trois types de conséquences sur la manière dont le programme sera négocié et contrôlé. D’abord, les négociations s’annoncent tendues et risquent de prendre plusieurs mois pour être finalisées. Une fois l’accord de principe obtenu, le premier déboursement devrait ensuite être conditionné à la mise en œuvre effective de certaines « mesures préalables ». Enfin, une fois ces mesures prises, le FMI continuera à tenir le programme « en laisse » en liant le versement effectif des montants suivants à la réalisation d’autres conditions qui feront l’objet d’examens réguliers. Aucune de ces mesures ne sera facile à mettre en œuvre et l’ajustement économique sera long et douloureux.

Conditionnalité

L’un des paramètres sur lesquels devrait reposer la conditionnalité de l’aide sera sans doute l’officialisation rapide de la dépréciation déjà subie de facto par la livre libanaise (L.L.), puis le passage à un régime de change semi-flottant. Cette dévaluation devra être suffisamment importante pour permettre de restaurer la compétitivité de l’économie et des exportations, réduire fortement le déficit des comptes courants (de 25 % à 5-8 % du PIB) et arrêter l’hémorragie des réserves de devises étrangères du pays.

Au niveau des comptes publics, un effort budgétaire agressif sera requis pour générer un excédent primaire à moyen terme. Compte tenu de la profondeur de la récession et de l’impact de la crise sanitaire liée au coronavirus, le FMI n’exigera sans doute pas un excédent primaire (c’est à dire hors service de la dette) dès le premier exercice mais sans doute une maîtrise, déjà très ardue à obtenir, du déficit public ; puis le passage à un excédent primaire au cours des années suivantes. Il demandera aussi immédiatement quelques mesures structurelles de grande envergure, telles que la réforme du secteur de l’électricité ; l’élargissement de l’assiette fiscale ; une réduction des subventions et une amélioration de l’administration fiscale et douanière. D’autres actions plus délicates à mettre en œuvre – comme la réforme des retraites ; la lutte contre la corruption ou la réduction des effectifs de la Fonction publique – seront probablement requises à plus long terme.

Le FMI exigera par ailleurs une réduction importante de la dette publique (à un niveau compris entre 60 et 80 % du PIB) afin de garantir sa soutenabilité à l’avenir ainsi que la capacité du pays à rembourser la nouvelle dette contractée auprès du Fonds. Par ailleurs, tout effort substantiel sur ce front sera considéré comme un moyen d’avoir une plus grande marge de manœuvre budgétaire (la baisse du service de la dette justifiant d’avoir à générer des excédents moins importants). Cette question pourrait être très controversée pendant les négociations car le gouvernement souhaitera obtenir une réduction plus modeste de la dette, craignant son impact sur le secteur bancaire et les déposants.

Répartition du fardeau

Les négociations devraient en effet être particulièrement compliquées et longues s’agissant des questions interdépendantes de la réforme fiscale, de la réduction de la dette et de la restructuration du secteur bancaire. Outre la réforme de la Banque centrale (BDL), le FMI demandera une restructuration profonde des banques privées – comprenant notamment une réduction sensible de leur nombre et la recapitalisation des banques survivantes. L’objectif à court terme étant de leur permettre de retrouver suffisamment de liquidités pour dégeler lentement les dépôts ; puis, à plus long terme, de rétablir l’accès du secteur aux financements extérieurs et de repositionner son activité autour du financement de la reprise économique plutôt que du secteur public.

Certaines des questions les plus controversées sur le plan politique au Liban tourneront autour des modalités de ce processus et en particulier de la répartition des pertes qu’il impliquera pour les déposants. Le programme de réforme du gouvernement estime de manière prudente à 44 milliards de dollars les pertes qu’ils devront supporter. Or, en se basant sur les estimations les plus récentes du total des dépôts du secteur bancaire (environ 134 milliards de dollars après dévaluation), cette recapitalisation impliquerait, selon les scénarios retenus : l’effacement de 33 % de la valeur totale de l’ensemble des dépôts ; ou bien celui de 55 % des dépôts supérieurs à 500 000 dollars (soit environ 2 % du total des comptes) ; ou encore celui de 70 % des dépôts supérieurs à 1 million de dollars (environ 1 % du total). En tout état de cause, il s’agira de l’un des plus importants « haircut » de l’histoire économique moderne.

Dès lors, et malgré ses avantages potentiels, la piste d’une résolution immédiate du problème du surendettement par le seul biais de ce type de restructuration semble difficilement envisageable. D’abord, parce qu’une répartition équitable et rapide des pertes serait presque impossible dans la situation actuelle. Ensuite, parce qu’un choc d’une telle ampleur pourrait exacerber la dépression économique actuelle. Enfin, parce que la faible probabilité d’entrées importantes de capitaux à court terme (du fait de la crise du tourisme liée à l’épidémie et de la chute des remises en provenance des pays du Golfe) relativiserait grandement les avantages potentiels d’un assainissement immédiat des bilans bancaires.

Une approche plus réaliste consisterait à commencer par une réduction plus modeste de la dette et à viser la viabilité de la dette à long terme, les excédents primaires et la croissance économique réduisant progressivement le taux d’endettement à 60-80 % du PIB au cours des cinq à dix prochaines années. Cela passerait par une restructuration différenciée et progressive de la dette, selon qu’elle soit intérieure (en L.L et devises) ou extérieure – les détenteurs de cette dernière subissant également une forte réduction du principal en sus des autres mesures (prolongation des échéances, réduction des coupons, délais de grâce...). Cela permettrait un renflouement moins important (et politiquement plus acceptable) par les déposants. Un tel scénario prendrait toutefois plusieurs années pour être mené à bien : dans des pays comme Chypre, l’Islande ou la Grèce, qui ont tous opté pour une telle approche, les contrôles des capitaux et les restrictions bancaires ont dû rester en place pendant trois à huit ans, le temps que l’économie se redresse et que les clients retrouvent confiance dans le secteur bancaire et la monnaie nationale.

Par ailleurs, en ce qui concerne la dimension sociale du programme, le FMI devrait être assez sensible à l’impact de la récession sur les populations les plus vulnérables du Liban. La protection des dépenses sociales et la volonté d’aboutir à une répartition socialement équitable du fardeau de l’ajustement sont en effet devenues des composantes intrinsèques à ses programmes, notamment pour garantir une adhésion plus large de la population. Enfin, au fil du temps, le programme sera de plus en plus axé sur des mesures permettant au Liban de trouver un nouveau modèle de croissance.

Avantages et inconvénients

En somme, un programme du FMI aura des avantages et des inconvénients. S’agissant des aspects négatifs, le FMI demandera une réduction importante de la dette et mettra probablement du temps à débourser des montants relativement modestes. Il fera également pression pour obtenir des engagements plus élevés sur les futurs excédents primaires ; il devrait aussi soutenir les privatisations (pour réduire plus rapidement le passif de l’État) et demander que l’on fasse preuve de réalisme sur les gains espérés de la récupération des fonds volés ou des profits réalisés lors des ingénieries financières de la BDL. Il ne sera donc pas facile de convaincre le FMI qu’une approche hétérodoxe a du sens pour le Liban. Pour cela, il faudrait que le Fonds soit plus innovant et progressif dans son approche et reconnaisse les particularités locales. Cela suppose aussi qu’une équipe libanaise bien rodée aux affaires macro-économiques et financières conduise ces négociations difficiles.

En revanche, l’une des principales valeurs ajoutées du programme d’assistance réside dans la crédibilité qu’il apportera aux mesures prises par le gouvernement, notamment pour l’accès à d’autres sources de financement et la négociation avec ses créanciers. En outre, l’expertise du FMI en matière d’amélioration de l’administration fiscale et son expérience récente dans des pays qui ont été confrontés à une crise financière comme l’Irlande, le Portugal, la Grèce et Chypre, seront extrêmement précieuses. Enfin, et contrairement à une idée répandue, le soutien du FMI contribuera également à garantir un certain niveau d’équité sociale pendant l’ajustement.

En définitive, même si un programme mené par le FMI sera très intrusif et moins généreux qu’espéré, il constitue néanmoins la voie d’ajustement la moins douloureuse et au potentiel de reprise le plus rapide que peut espérer le Liban dans les circonstances actuelles. Idéalement, il ferait partie d’un mécanisme de financement plus adapté aux spécificités du Liban, dans lequel une troïka – composée du FMI, de la Banque mondiale et des pays donateurs de la CEDRE – assouplirait certaines conditions, apporterait davantage de fonds et agirait comme arbitre crédible lorsque des désaccords apparaîtront inévitablement sur la scène interne. À condition toutefois de bien garder à l’esprit qu’aucun programme d’aide n’a jamais réussi sans la participation d’un gouvernement disposé à agir comme un partenaire sérieux pour faire adopter des mesures drastiques par le système politique.

Ce texte est la traduction synthétique d’un long article publié en anglais sur le site du Carnegie Middle East Center.

Amer Bisat est gestionnaire de portefeuille senior à BlackRock et est un ancien économiste en chef au FMI.

Marcel Cassard est gestionnaire de patrimoine et est un ancien économiste au FMI.

Ishac Diwan est professeur d’économie à l’École normale supérieure (Paris), il a collaboré avec le FMI sur plusieurs processus de réduction de la dette en tant que chercheur ou directeur de pays pour la Banque mondiale.