Javier Solana fut haut représentant de l’Union européenne pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité, secrétaire général de l’OTAN et ministre espagnol des Affaires étrangères. Il préside actuellement le Centre de recherche en économie globale et en géopolitique de l’École d’administration et de direction d’entreprise (Esade) de Barcelone et il est chercheur émérite à la Brookings Institution.
Il est regrettable que si peu d'accords internationaux aient été conclus ces dernières années. Dans une période où la compétition entre grandes puissances a généralement eu raison de la coopération, deux exceptions notables – l'accord avec l'Iran sur le nucléaire et l'accord de Paris sur le climat – ont laissé espérer que des réponses multilatérales aux défis mondiaux, dûment traduites en langage diplomatique, étaient encore possibles.
Mais aujourd'hui Donald Trump menace de revenir sur ces deux accords, et son élection à la présidence des États-Unis a montré leur fragilité. Si les États-Unis se retirent de l'un ou de l'autre traité, ou négligent de les observer, ils porteront un rude coup au système mondial de gouvernance qui s'appuie sur des accords multilatéraux pour résoudre les problèmes internationaux.
Pour comprendre ce qui est en jeu, considérons le Plan d'action global conjoint entre l'Iran et le groupe E3/UE+3 (les cinq membres permanents du Conseil de sécurité des Nations unies, plus l'Allemagne et l'Union européenne). Le premier anniversaire du PAGC a coïncidé, à quelques jours près, avec l'investiture de Trump ; il est donc opportun de se pencher sur sa genèse – et de rappeler ce qui pourrait arriver s'il est dénoncé.
Les premiers contacts pris avec l'Iran par les Européens sur la question nucléaire remontent à l'année 2003 ; les négociations furent menées avec Hassan Rohani, qui était alors secrétaire du Conseil de la sécurité nationale iranien. Les deux parties étaient même parvenues à un accord en 2004, mais qui ne tint pas. En 2005, l'élection de Mahmoud Ahmadinejad à la présidence de l'Iran marqua un renversement. Si les négociations se poursuivirent officiellement, peu de progrès furent réalisées. Pendant ce temps, le programme nucléaire iranien avançait rapidement, malgré les lourdes sanctions économiques dont souffrait la population.
En 2013, Rohani a remporté l'élection présidentielle iranienne. Lorsqu'il négociait avec les diplomates européens, en 2003, son pays avait encore un programme nucléaire modeste, et ne pouvait enrichir l'uranium qu'au prix de grandes difficultés. Dix ans plus tard, l'Iran avait installé des centaines de centrifugeuses. Heureusement, d'incessants efforts diplomatiques durant les deux ans qui suivirent l'élection de Rohani ont abouti au PAGC.
Bien sûr, les voix de ceux qui n'acceptaient pas l'accord, ni même l'idée de négocier avec l'Iran, se sont fait entendre aux États-Unis. Et certains pays du Moyen-Orient ont craint qu'il ne compromette l'équilibre régional et ne porte atteinte à leurs propres intérêts. Les détracteurs de l'accord lui opposaient trois objections principales : l'Iran ne remplirait jamais ses engagements, on ne pouvait pas lui faire confiance ; l'accord relèverait de façon inacceptable l'importance régionale du pays; l'Iran ne méritait pas tant d'honneur.
(Lire aussi : Un an après, l'accord sur le nucléaire iranien à la merci de Trump)
Dans l'année qui a suivi la mise en application du PAGC, l'Iran a-t-il rempli ses engagements ? L'Agence internationale de l'énergie atomique l'affirme. L'Iran a autorisé l'AIEA à inspecter tous les sites dont l'agence avait demandé la visite – y compris ceux qui lui étaient interdits avant l'accord – et a ouvert aux inspecteurs l'accès à ses systèmes électroniques ainsi qu'à sa chaîne d'enrichissement.
L'AIEA précise qu'aucun pays n'a jamais été surveillé d'aussi près. Comme le souligne l'International Crisis Group : « Trump est le premier président des États-Unis depuis plus de deux décennies qui entre en fonction sans devoir s'inquiéter d'un Iran qui franchirait clandestinement le seuil de production d'un armement nucléaire. »
Nous sommes certes nombreux à avoir espéré que l'accord améliorerait notablement les rapports de l'Iran avec ses voisins et avec les États-Unis, ce qui ne s'est pas produit. L'accord a ouvert l'opportunité diplomatique d'une stabilisation de la région, mais cette chance a été gâchée. Les guerres en Syrie et au Yémen se poursuivent ; aucun rapprochement entre l'Arabie saoudite et l'Iran ne semble probable à brève échéance, et la Russie s'affirme manifestement dans la région.
Mais la faute n'en incombe pas au PAGC, circonscrit à la non-prolifération. Il eût été impossible, dans le contexte de sa négociation, d'amener plus loin la diplomatie régionale. La période d'incertitude ouverte par l'accession au pouvoir de Trump impose en revanche aux parties européennes qu'elles prennent la responsabilité de le faire respecter ; elles devraient également lancer d'urgence des propositions pour renforcer la stabilité régionale.
La Russie et la Turquie ont organisé, ce mois, la conférence du Kazakhstan, où les groupes rebelles et le gouvernement syriens devaient lancer les pourparlers de paix. Cette initiative devrait être élargie, et marquer un premier pas vers le rétablissement de la confiance dans la région. Toutes les parties prenantes tireront avantage à dépenser leur énergie dans le rétablissement de la paix plutôt que dans la contestation de l'accord avec l'Iran.
Cela fait froid dans le dos d'imaginer la situation actuelle en l'absence du PAGC. L'Arabie saoudite, en difficulté, aimerait mettre un terme à son intervention militaire au Yémen, mais ce ne sera pas une mince affaire. L'Iran, secoué par la mort de l'ancien président Akbar Hachemi Rafsandjani, qui fut l'un des architectes de la République islamique, entre en campagne présidentielle. La Turquie cherche une issue au conflit syrien qui s'aligne sur sa politique à l'égard des Kurdes. La Russie a besoin de retirer ses troupes de Syrie, car l'intervention saigne son économie. Et l'Union européenne doit encore résoudre la crise des réfugiés, quand bien même la stabilité régionale serait rétablie.
Trump devrait envisager sérieusement les intérêts de l'Amérique, et ceux de la région. S'il y parvient, il comprendra qu'à défaut de contribuer à cette stabilité régionale, il risque un cauchemar plus terrible encore.
© Project Syndicate, 2017.
Traduction François Boisivon
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