À chaque fois qu'une crise bloque les rouages institutionnels, que la volonté politique commune s'étiole, que l'État accentue sa faillite, des officines politiques remettent sur le tapis «un projet fédéral pour le Liban». Cela sans fournir une définition claire du concept ni les modalités détaillées de sa mise en place. Cet article tente de cerner cette question dans ses principes et ses aspects pratiques.
1re partie
Du concept de fédération
L'idée de fédération repose sur la reconnaissance de l'hétérogénéité sociale au sein d'une entité politique commune. Elle suppose une approche sociopolitique en dehors de l'idée de nation et d'un État national unitaire et centralisateur.
Les premières constructions de type fédéral reposaient donc sur une hétérogénéité sociétale aussi bien ethno-religieuse ou confessionnelle que culturelle, ethnique ou linguistique, en adéquation avec un espace géographique identifiable et reconnu dans son appartenance identitaire. Ces ensembles constituent les segments ou les composantes de la fédération. Le système politique qui en découle vise à gérer cette multiplicité et cette hétérogénéité. Généralement, les Constitutions de ces entités reconnaissent l'existence et la spécificité des segments et leur occupation d'un espace géographique précis et délimité.
Toutefois, «fédération» n'est pas nécessairement synonyme de démocratie. On a connu dans l'histoire contemporaine des fédérations autoritaires, voire totalitaires: l'ex-Yougoslavie, l'URSS, le Pakistan de Zia ul-Haq ou le Brésil à l'époque de la dictature militaire.
Notre propos vise en un premier temps à expliciter le concept d'État fédéral et démocratique, c'est-à-dire à examiner si les conditions de l'implantation d'une fédération démocratique sont bien réunies au Liban d'aujourd'hui.
Au départ, il faut délimiter en détail et de façon précise les rapports entre le centre et les «segments»: États, landiers, cantons, espaces ethno-linguistiques ou confessionnels. Dans les fédérations de type «classique», le gouvernement central ou fédéral s'approprie la gouvernance dans trois domaines souverains, à savoir la politique de défense nationale, la politique étrangère et la gestion de la monnaie et des finances publiques communes, c'est-à-dire celles de la fédération. L'existence d'une volonté commune, issue des urnes du suffrage universel dans ces trois domaines, cimente la dimension unioniste dans le cadre de l'entité politique nationale. Dans le cas où ces trois domaines ne dépendent plus d'un seul centre, on n'est plus dans une fédération mais dans un processus de séparation en vue de créer des entités politiques indépendantes. Au niveau des segments, les autorités locales démocratiquement élues gèrent, par l'intermédiaire d'une administration locale payée par les impôts du contribuable appartenant à la composante locale, un éventail très large de services comprenant la santé, l'éducation, les études supérieures, l'habitat, le plan directeur urbanistique et, jusqu'à un certain degré, un appareil juridique et sécuritaire compétent.
Il y a donc là deux niveaux de gouvernance bien distincts : la gouvernance au niveau des composantes et celle au niveau du centre. La première est dotée d'un pouvoir législatif et exécutif dans les domaines qui seront reconnus par la Constitution fédérale, tandis que le pouvoir central aura de son côté un organe législatif, un organe communautaire ainsi qu'un organe exécutif.
Tout le système repose donc sur la double représentation, au niveau des segments entitétiques d'une part et des individus citoyens de l'autre.
De ce fait, la vie politique repose sur trois assises :
Les partis politiques deviennent nécessairement la matrice de la compétition
politique.
Les partis politiques sont pratiquement astreints à fonder leur assise populaire sur un milieu socioculturel précis.
Dans ce milieu socioculturel donné, l'individu citoyen doit avoir le choix entre plusieurs courants politiques à qui il fait une double délégation : celle de gérer localement le segment et celle de représenter le segment au centre.
Ce modèle «classique» d'une démocratie fédérale est pratiquement impossible au Liban pour les raisons suivantes :
1. Il est clair et nettement décelable dans le discours politique que la fédération à la libanaise se fonde sur les communautés religieuses comme composantes segmentaires. Or, malgré les transferts de populations dans un sens d'homogénéisation, dus à la guerre, on reste loin d'une adéquation de communautés et de territoires qui permette une gestion stable des régions. Les régions libanaises contiennent des «majorités» prépondérantes et de « fortes minorités » dont la question de la participation à la chose publique va se poser exactement comme elle se pose actuellement au niveau de tout le pays.
2. Les problèmes actuels au niveau du gouvernement qui sont les facteurs principaux du blocage institutionnel concernent justement la politique étrangère, la défense nationale et les problèmes budgétaires. Supposés faire partie de la sphère de compétence du gouvernement central (l'espace commun), ils ne peuvent faire l'objet d'un veto de la part des segments/communautés dans le cas de leur adoption par le gouvernement fédéral. Donc, les problèmes actuels continueront à se poser, l'adoption du système fédéral ne pourrait pas contribuer à les résoudre.
3. Enfin, l'existence de communautés armées, pour quelque raison que ce soit, torpille le principe même de la fédération, le port d'armes et les «relations extérieures» dont il émane remettant largement en question le «commun» du gouvernement central.
Cette impossibilité de mettre en place le principe d'une démocratie fédérale nous oblige à revenir sur le concept et à travailler un «up dating» de notre démocratie consociative.
2e partie
Repenser la démocratie consociative libanaise
Dans sa forme qui a prévalu jusqu'en 1975, la démocratie consociative est le contraire de la conception fédérative. Quoiqu'elle admette à la base l'existence d'une société hétérogène, elle en propose une gestion absolument différente dans sa philosophie sociopolitique.
Dans la conception consociative, en vigueur au cours de la période postindépendance, une alliance, qui comprend des représentants des segments (a) et (b) est en compétition avec une autre alliance qui comprend aussi des représentants des mêmes segments. Cela veut dire que la vie politique dans ce système est fondée sur la division politique des segments et sur la mixité du corps électoral.
Les guerres multiples que le Liban a connues entre 1975 et 1990 ont remodelé le paysage de la distribution sociodémographique dans le sens d'une homogénéisation. La mentalité de l'accord de Taëf, au lieu de prendre acte sans ambages de ce changement, a joué l'illusion de reconstruire le tissu social ante et de fixer le rapport de forces communautaire dans la Constitution II de 1990. Cependant, ce texte comporte les jalons d'une possible mise à jour à partir des éléments suivants:
Des garanties pour la coexistence communautaire : elles résident d'abord dans le fait que le texte prévoit une chambre haute et la parité de la représentation parlementaire. La logique de l'accord met en équation l'orientation vers une assemblée législative non confessionnelle et la mise en place d'une chambre haute dite «Sénat», élue sur la base de la représentation communautaire. Le débat a évolué dans ce dossier sans être tranché : l'idée la plus pertinente qui fait son chemin est celle qui abandonne le projet d'une chambre haute et propose le projet d'une chambre unique fifty-fifty comprenant une double représentation communautaire et politique. De même, le mode de scrutin paritaire proportionnel est un élément nouveau qui vient s'ajouter au débat. Celui-ci doit évoluer aussi bien dans le sens de la réflexion sur le (ou les) projet(s) de loi électorale que sur l'importance des modalités de prise de décision au sein de l'assemblée législative : projets à vote de majorité simple, projets requérant les deux tiers, cas d'utilisation d'un droit de veto.
Sur le plan administratif, celui des services et du développement, le projet de la loi sur la décentralisation administrative, des services publics et des plans de développement local a constitué une percée incontournable dans la mise en place de l'une des dispositions fondamentales de l'accord de Taëf, vingt-cinq ans après sa ratification. Surtout, à notre sens, au niveau des impôts locaux qui constitueront le fondement du développement local.
Une approche un tant soit peu sérieuse de l'avenir du projet libanais ferait beaucoup mieux en approfondissant le débat et les propositions constructives sur la loi électorale et sur celle de la décentralisation, comme par exemple réfléchir sur l'idée d'introduire dans la sphère des compétences locales celles de la propriété des résidents étrangers sur un espace communal, ou gérer localement le dossier de l'enseignement supérieur. À partir du moment où on reconnaît les pôles «impossibles à mettre en place», à savoir le centralisme jacobin à la française et le fédéralisme utopique à la Suisse, il y a à faire preuve de beaucoup d'ingéniosité politique au lieu de proposer des formules chimériques ou qui ne déclarent pas leur vrai but.
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