Pourquoi l’action du Congrès peut difficilement entraver l’accord avec l’Iran

La polémique publique sur le droit de regard parlementaire opposant le président Barack Obama au Congrès en cas d'accord final sur le nucléaire a débouché sur un compromis qui pourrait lier le pouvoir exécutif.
Faisant face aux critiques véhémentes des sénateurs républicains et à la défection de quelques-uns de leurs collègues démocrates, l'exécutif américain, au risque d'un effritement de sa crédibilité, a fini par céder en levant la menace de veto contre tout texte législatif consacrant ce droit de regard. Par quels moyens d'action le législatif serait-il aujourd'hui en mesure de ralentir ou d'entraver les prises de décision du président américain ?

Revenant sur les dispositions constitutionnelles et les scénarios plausibles, Fadi Hayek, chargé de cours à l'Université Saint-Joseph et spécialiste de droit constitutionnel américain, rappelle que le système constitutionnel aux États-Unis est bâti sur la notion de freins et de contrepoids, solide tradition fondatrice des institutions américaines. Si l'article 2 de la Constitution dispose qu'il n'existe pas de restrictions quant à l'exercice du pouvoir exécutif du président, dans la pratique des mécanismes d'interdépendance entre l'exécutif et le législatif sont institués afin de donner les moyens à chaque pouvoir d'exercer un contrôle sur l'autre.
Ainsi, dans les prises de décision en matière de politique étrangère, l'équilibre institutionnel demeure le principe. Bien que le président américain se voit reconnaître le droit de négocier et signer les traités, ils n'ont force de loi que s'ils sont ratifiés par le Sénat à la majorité des deux tiers. M. Hayek rappelle que « dans le cas de l'accord avec l'Iran, les négociations se font avec le groupe 5+1 (les 5 grands et l'Allemagne), il ne s'agit donc pas d'un traité bilatéral qui doit être soumis à l'approbation du Congrès, bien que ce dernier dispose de moyens de pressions pour entraver l'action du président ».

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Restreindre la marge de manœuvre de l'exécutif
M. Hayek note aussi que « le Congrès peut au cours de ces deux mois adopter une loi expresse qui obligerait le président à soumettre l'accord final à son approbation. Ce vote requiert la majorité des deux tiers des deux chambres (Chambre des représentants et Sénat) pour ne pas se voir opposer le droit de veto » qui reste un outil législatif redoutable aux mains du président. M. Hayek évoque aussi la manière indirecte de manifester son opposition en rappelant que le « Congrès peut refuser de voter toute proposition de loi faite par le président jusqu'à l'arrêt total des négociations, mais il s'agit d'un moyen extrême rarement employé en pratique ». Enfin, il relève que « si l'exécution de l'accord avec l'Iran implique des dépenses, le Congrès, à qui revient l'attribution de voter le budget, peut refuser d'inscrire cette partie ».
Or, il semble que le Parlement soit déjà entré en action, avec l'adoption le 14 avril par la commission des Affaires étrangères du Sénat, d'une proposition de loi qui lui concède un droit de regard en cas d'accord final sur le nucléaire iranien. Cette proposition de loi, dite Corker-Menendez, sans se prononcer sur le fond de l'accord-cadre nucléaire, introduit un mécanisme qui impose une période d'attente au président entre la conclusion de l'accord et la levée des sanctions pour donner au Congrès le temps d'en bloquer l'application.

Empêcher la levée immédiate des sanctions
Alors que l'Iran exige une levée immédiate des sanctions dès l'entrée en vigueur de l'accord final, si la loi Corker-Menendez est votée, la levée des sanctions ne serait plus l'apanage exclusif du président Obama. Cette proposition de loi inscrite à l'agenda du Sénat devra être votée dans un premier temps par le Sénat puis par la Chambre basse avant d'être signée par le président. Rappelons que le texte de la proposition prévoit que pendant 30 jours aucune sanction adoptée au cours de ces dernières années par le Congrès ne pourra être levée par le chef de l'exécutif. Le Congrès aura alors la possibilité d'adopter une résolution approuvant ou bloquant la levée des sanctions, ou encore ne pas intervenir. Si le Parlement manifeste son opposition à la levée des sanctions, M. Obama disposerait alors de 10 jours pour opposer son véto, que le Congrès pourrait à son tour surmonter, dans les 10 jours qui suivent, par un nouveau vote à la majorité des deux tiers conformément aux dispositions constitutionnelles.
Fadi Hayek estime que « tout repose sur les termes de l'accord. Les grandes lignes ont été arrêtées, ces deux mois sont le temps nécessaire pour forger un consensus et tenter de vendre l'accord aux membres du Congrès à travers une campagne de relations publiques ».
Cependant, en cas de désaccord, les conséquences sont à relativiser dans la mesure ou la majorité des deux tiers des deux chambres apparaît difficilement atteignable à moins d'une défection importante dans le rang des démocrates (voir encadré).
Par ailleurs, « dans cette confrontation entre pouvoirs législatif et exécutif, l'approche de la fin du mandat présidentiel implique qu'il n'a plus à ménager le Congrès », juge Fadi Hayek.

La majorité des deux tiers requiert la défection de congressmen démocrates

Depuis les élections de novembre 2014, les républicains sont majoritairement représentés dans les deux Chambres du Congrès. Sur 100 sièges au Sénat, on dénombre 52 républicains, 43 democrates, 2 indépendants, 3 indéterminés. La représentation républicaine est également majoritaire à la Chambre qui, sur 435 sièges, compte 243 républicains, 178 démocrates, 14 sièges indéterminés.
Un vote à la majorité des deux tiers des deux Chambres implique donc que 357 sénateurs et représentants sur 535 au total votent une résolution exprimant leur désaccord. Si les républicains votent unanimement contre et se rallient les voix des « indépendants » et des « indéterminés », ils n'obtiendraient que 314 voix, ce qui reste bien en deçà de la majorité des deux tiers. Il faudrait alors compter sur la défection de 43 démocrates pour l'atteindre.

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