La victoire à la Pyrrhus de l’Allemagne

La Cour constitutionnelle allemande a jugé illégal l'engagement de la Banque centrale européenne (BCE) d'acheter sans limitation des obligations d'État des pays en difficulté de la zone euro, et elle a demandé à la Cour de justice de l'Union européenne de confirmer sa décision. En attendant, le programme d'achat de dette publique (OMT) est mort, ce qui affecte la capacité d'intervention de la BCE en tant que filet de sécurité financier crédible et efficace au moment où les pays européens sont encore réticents à remplir le vide.
La cour allemande considère que l'OMT viole l'interdiction de financement monétaire des budgets des États membres par la BCE. Selon la cour, le programme OMT ne peut être légal que si le volume de son intervention est limité a priori, exclut toute perte sur les dettes souveraines et évite les « interférences avec la formation des prix sur le marché ». Or, presque toutes les mesures prises par la BCE violent ces principes ; la décision de la cour constitue donc un grave revers pour l'Europe.
Théoriquement, la BCE peut mettre en œuvre l'OMT, au moins jusqu'à ce que la Cour de justice de l'UE statue sur cette affaire. Mais en pratique, en Allemagne, l'opposition croissante à l'OMT et plus généralement à la politique de la BCE va empêcher cette dernière d'appliquer ce programme tel qu'il est prévu, autrement dit d'intervenir avec toute l'efficacité voulue sur le marché des obligations souveraines pour éviter une panique.
Limiter a priori les achats d'obligations souveraines, ainsi que le demande la cour allemande, serait absurde car cela encouragerait la spéculation. La BCE devra donc recourir à d'autres mesures pour réagir aux dysfonctionnements des marchés financiers ; elle aidera à nouveau les banques et déploiera de nouveaux instruments qui auront un impact plus direct sur les entreprises et les ménages des pays en crise.
La décision de la Cour constitutionnelle renforce le gouvernement et les parlementaires allemands qui souhaitent une diminution de l'aide aux pays en crise et s'opposent à plus de transfert de souveraineté en Europe. Étant donné les désaccords qui entourent l'OMT et pour éviter d'avoir à revenir devant la cour, le Parlement allemand pourrait donner son accord aux seuls programmes d'aide qui excluent les OMT – telle la ligne de crédit conditionnelle à titre de précaution (PCCL) du mécanisme européen de stabilité, à la place de la ligne de crédit assortie de conditions renforcées (ECCL), plus flexible.
Ce n'est pas une bonne chose car cela va limiter l'efficacité du mécanisme européen de stabilité (MES). Le Portugal pourrait être le premier exemple de cette nouvelle orientation s'il demandait le soutien du MES dans les mois à venir. Mais si sa situation n'est pas trop mauvaise, il pourra éviter d'y avoir recours.
On ne sait pas encore comment les marchés financiers vont réagir à la décision de la cour allemande. Dans un premier temps, du fait de l'absence de menace immédiate d'instabilité financière dans la zone euro, peut-être ne réagiront-ils pas beaucoup. Mais la grande question est de savoir comment ils réagiront en cas de crise, que ce soit au niveau des États ou des banques.
Dans la zone euro, depuis quelques années, l'interdépendance entre États et banques est de plus en plus marquée, les banques détenant une part grandissante des obligations souveraines de leur propre pays. Comme il va être plus difficile à la BCE de faire face au risque de défaut souverain et au risque de change, elle devra mettre un coup d'arrêt à cette interdépendance au niveau des banques – une stratégie plus compliquée et moins efficace qui augmente le risque d'une panique sur les marchés et de crises plus sévères.
Restreindre la liberté d'action de la BCE pour limiter cette interdépendance pourrait accroître la pression sur les responsables politiques de la zone euro et les pousser à résoudre directement les problèmes bancaires. L'examen de la qualité des actifs auquel va bientôt procéder la BCE et les tests de stress des banques européennes qui suivront seront peut-être la dernière chance de redresser le système bancaire européen et d'éviter un ralentissement économique de longue durée comme celui qu'a subi le Japon. En ce sens, la décision des juges allemands souligne le besoin de parvenir rapidement à une union bancaire européenne comportant des mécanismes efficaces de supervision et de résolution. Elle souligne aussi la nécessité de modifier le Traité de Lisbonne.
La décision de la cour de se déclarer compétente dans cette affaire pourrait conduire à une avalanche de plaintes contre les institutions européennes, telles que la BCE ou le MES, chaque fois que, dans un État membre, des citoyens désapprouvent l'une des mesures qu'elles prennent. Cette décision va inciter les responsables politiques à réexaminer entièrement le Traité de Lisbonne, non seulement pour renforcer l'efficacité de la BCE et de sa politique monétaire, mais aussi dans la perspective de toutes les réformes institutionnelles en attente.
Du fait du jugement de la cour allemande, il est plus difficile à la BCE d'agir efficacement comme prêteur de dernier recours, ce qui diminue son indépendance et finalement altère sa capacité de réponse aux crises et aux paniques sur les marchés, et porte atteinte à sa mission première de maintien de la stabilité des prix. Ce jugement rend plus urgent que jamais la création d'une union bancaire efficace et le renforcement du MES pour protéger les pays en crise.

Traduit de l'anglais par Patrice Horovitz
© Project Syndicate, 2014.

Marcel Fratzscher est président de l'Institut allemand pour la recherche économique (DIW) et professeur de macroéconomie et de finance à l'Université Humboldt à Berlin. Il a été responsable de l'analyse de la politique internationale au sein de la BCE. En juin 2013, il a témoigné à ce titre devant la Cour constitutionnelle allemande sur le programme OMT de la BCE.