Tenir compte des pays voisins

L’idée communément admise la semaine dernière au sujet du respect par la Syrie du cessez-le-feu proposé par l’ancien secrétaire général des Nations unies Kofi Annan était qu’il dépendait de la Russie. Il s’agissait là d’un retour aux politiques de la guerre froide, caractérisées par la réticence de l’Occident à recourir à la force et par la volonté de la Russie de continuer à armer et à soutenir son client. La Russie détenait donc la carte maîtresse, c’est-à-dire le choix des pressions qu’elle était prête à exercer sur le président Bachar el-Assad pour qu’il se conforme au plan de paix négocié par Annan.
Si ce point de vue est juste, il est certain que l’Iran doit également détenir des atouts considérables. Kofi Annan s’est d’ailleurs également rendu à Téhéran. La géopolitique traditionnelle de l’équilibre des pouvoirs est, semble-t-il, bien vivace. Mais cette idée est, au mieux, un point de vue partiel qui dissimule la réalité autant qu’il la révèle. Elle ignore en particulier l’importance cruciale et croissante des politiques et institutions régionales.
Une solution durable de la crise syrienne dépend autant de la Turquie et de la Ligue arabe qu’elle dépend des États-Unis, de l’Europe et de la Russie. Souvenons-nous d’un autre événement de la semaine dernière : le gouvernement turc a clairement indiqué qu’il envisagerait de nouvelles mesures si le plan de Kofi Annan ne donnait pas de résultats. Même si les autorités turques font depuis plusieurs mois des déclarations analogues, aujourd’hui les troupes syriennes ont tiré sur le territoire turc à la poursuite des rebelles de l’Armée syrienne libre en fuite, tandis que le nombre de réfugiés civils syriens a grimpé en flèche. La semaine dernière, le Premier ministre Recep Tayyip Erdogan a nettement relevé les enjeux en affirmant avoir « plusieurs options » et en ajoutant que « l’OTAN avait des responsabilités concernant les frontières de la Turquie, conformément à l’article 5 ».
L’article 5 stipule qu’une attaque armée contre un des membres de l’OTAN sera considérée comme une attaque dirigée contre tous les signataires du traité et que chaque membre doit prendre les mesures nécessaires pour venir en aide au pays visé. D’autres membres de l’OTAN pourraient bien sûr nier que la Syrie ait réellement attaqué la Turquie, mais si ce pays devait invoquer l’article 5, refuser de lui venir en aide pourrait avoir des conséquences désagréables pour l’Alliance atlantique dans son ensemble. De son côté, Assad sait fort bien qu’il sera impossible d’empêcher de nouveaux incidents frontaliers à moins d’accepter que l’Armée syrienne libre utilise la Turquie comme zone de repli sûre. L’importance de l’article 5 tient au fait que si la Turquie et ses alliés peuvent établir de manière convaincante qu’il s’agit d’un cas de légitime défense, ils n’ont pas besoin de l’aval du Conseil de sécurité des Nations unies pour agir. La suggestion d’Erdogan bouleverse donc la donne du jeu et oblige Assad à envisager la possibilité d’une zone de sécurité pour l’opposition civile syrienne protégée par les forces armées turques. Le point central ici est que les organisations régionales, dont l’OTAN, constituent le premier niveau de la légalité et légitimité requises pour une utilisation réussie de la force. Les États-Unis n’auraient pas soutenu une intervention en Libye si la Ligue arabe ne s’était pas prononcée en faveur d’une zone d’exclusion aérienne, position qu’elle a défendue devant les Nations unies.
En fait, à moins que le président syrien décide de niveler des villes entières au bulldozer, je ne vois aucune circonstance qui pourrait amener les États-Unis à envisager une intervention militaire, même limitée, en Syrie sans l’approbation de la Ligue arabe et de la Turquie. Nous avons pour cette raison assisté à une approche « après vous seulement » concernant la Syrie, avec les Turcs disant qu’ils ont besoin du soutien de l’Occident, les Américains disant qu’ils ont besoin d’un soutien régional, et les deux disant qu’ils ont besoin du soutien des Nations unies.
Au-delà du Moyen-Orient, l’Afrique fournit le meilleur exemple d’une géopolitique basée autant sur les institutions et pouvoirs régionaux que sur les grandes puissances traditionnelles. Tandis qu’Annan faisait tout son possible au plan diplomatique pour résoudre la crise syrienne, d’autres puissances régionales intervenaient rapidement pour faire face aux troubles au Sénégal, Mali, Malawi et en Guinée-Bissau. L’Union africaine (UA) s’est en particulier mobilisée pour faire appliquer la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance. Au Sénégal, de vives tensions et des violences ont accompagné l’élection présidentielle de cette année qui a vu Abdoulaye Wade se présenter pour un troisième mandat malgré l’opposition populaire. À l’issue du premier tour, Wade a été confronté à Macky Sall, et l’UA a rapidement décidé d’envoyer une mission d’observation électorale, composée de représentants de 18 pays africains, pour évaluer la légitimité du processus et savoir si les résultats « reflétaient la volonté du peuple sénégalais ». Nous ne pouvons pas affirmer avec certitude que la mission ait incité Wade à concéder rapidement sa défaite à Sall, mais savoir que la région avait les yeux fixés sur le pays a dû influer sur sa décision.
La situation au Mali, aux prises avec un mouvement sécessionniste et un coup d’État le 21 mars, est plus compliquée. Mais après le coup d’État, l’UA et la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (Cedeao), appuyées par les Nations unies, ont immédiatement suspendu l’adhésion du Mali à l’UA et imposé des sanctions économiques et diplomatiques et des restrictions de voyage aux auteurs du coup. Deux semaines plus tard, la Cedeao annonçait avoir conclu un accord avec les putschistes, sur le retour de l’autorité civile contre la levée des sanctions.
De même, le président de l’UA, Jean Ping, a immédiatement condamné et dans les termes les plus vifs le coup d’État en Guinée-Bissau début avril.
Pour ceux qui interprètent toutes les actions sur la scène internationale comme la lutte éternelle des États pour le prestige et le pouvoir, les exemples ne manquent pas. La manière dont l’Iran et l’Arabie saoudite rivalisent en Syrie en est un exemple flagrant. Mais la volonté des pays d’empêcher des massacres dans les pays voisins, ou de faire appliquer des normes régionales, joue également un rôle important. De plus en plus, lorsqu’une institution régionale refuse d’agir, les puissances extérieures à la région hésitent à intervenir. Et lorsqu’une région convient d’un plan d’action, l’intervention de puissances extérieures devient soit moins nécessaire, soit plus efficace.

© Project syndicate, 2012.
Traduit de l’anglais par Julia Gallin.