Cela fait quelque temps qu'une partie de l'intelligentsia économique et politique s'agite sur la question du partenariat public-privé (PPP). Le PPP est vu par beaucoup comme une solution miracle face aux maux de l'État libanais (dette publique, corruption, inefficacité) permettant de rattraper le retard accumulé depuis la fin de la guerre civile en matière d'infrastructures (transport, énergie, bâtiments administratifs, etc.). Malheureusement, les débats autour du sujet sont le plus souvent brouillons, démagogiques, voire idéologiques, et comme à l'accoutumée, les citoyens semblent perdus face à un sujet majeur de politique publique.
Aussi, il est important de recadrer le débat, en précisant bien quelles sont les différentes formes de PPP, et d'examiner à quelles conditions celles-ci pourraient être un outil performant de développement tant administratif qu'économique. Le PPP nous arrive de pays où l'État est développé, fort et compétent, notamment dans ses rapports avec la sphère privée. L'État libanais réunit-il ces conditions ?
Qu'est-ce que le PPP ?
Tout d'abord, il faut bien comprendre ce qu'est le PPP. Dans son acception française, l'expression recouvre à la fois de vieux modes de commande publique comme la concession, et de plus récents comme le contrat de partenariat. Pour les Anglo-Saxons, qui n'ont pas l'expérience précédente de la concession, il consiste plus simplement à une application des BOT (Build, Operate & Transfer) et BOO (Build, Operate & Own) au monde de la commande publique. Soyons plus précis et explicitons tous ces termes que recouvre la notion de PPP :
- La concession est une délégation de l'exploitation d'une infrastructure publique à une fin commerciale. L'exemple le plus évident est celui des autoroutes françaises, qui, pour la plupart, sont des concessions, opérées par un concessionnaire qui se rémunère en partie par un péage appliqué aux usagers et d'autre part par une subvention publique. L'intérêt pour l'État est de développer une infrastructure économique, qui contribue au développement du pays, tout en n'obérant pas ses ressources propres dans la gestion de cette infrastructure. Le concessionnaire prend ce que l'on appelle un « risque de trafic » en ce sens où sa rémunération sera impactée par le volume d'usager utilisant l'infrastructure.
- Le contrat de partenariat est un mode dérogatoire du code des marchés publics français, inspiré du Private Finance Initiative (PFI) anglais. Il est dérogatoire car il consiste à transférer une mission globale à un seul cocontractant privé, là où plusieurs marchés publics sont légalement nécessaires. Le partenaire privé se voit alors confier plusieurs responsabilités, par exemple, la conception, la construction, la maintenance et le renouvellement de l'infrastructure, ainsi que son financement. Il s'agit donc de contrats à long terme, d'une durée variant généralement entre 15 et 50 années. La rémunération du cocontractant privé est dépendante du niveau de performance atteint, des critères de disponibilité étant définis contractuellement. Le paiement de la rémunération ne débute qu'une fois la période de conception-construction de l'infrastructure achevée, son montant pouvant ensuite être réduit en cas de non-atteinte des critères de performance prédéfinis. On dit alors que le cocontractant privé prend « un risque de performance ou de disponibilité » (availability payment dans son concept anglo-saxon).
Le BOT et le BOO, devenus PFI si la contrepartie est publique et non privée, fonctionnent sur le même principe, à savoir le transfert d'une mission globale incluant la maîtrise d'ouvrage et le financement à un cocontractant privé. Celui-ci sera généralement une société spécialement créée pour la réalisation du projet d'infrastructure, et regroupant en son sein des industriels ainsi que des investisseurs financiers.
Pourquoi des PPP
au Liban ?
Le Liban connaît un grave déficit d'infrastructure à tous les niveaux (routier, traitement de l'eau, production d'électricité, etc.). Afin de rattraper ce retard, l'idée d'un recours aux PPP est souvent évoquée, notamment pour le développement de nouvelles centrales électriques.
Trois arguments principaux sont avancés pour justifier le recours au PPP :
- le secteur privé financera ces infrastructures, ce qui permettra à l'État de ne pas alourdir son niveau déjà exorbitant d'endettement ;
- la maîtrise d'ouvrage sera réalisée par le secteur privé, considéré par nature plus efficace que le secteur public ;
- la pénalisation financière à laquelle est sujet le cocontractant privé est telle, qu'il en résulte une incitation à terminer la construction dans les délais impartis et à respecter ensuite les critères de performance durant la phase d'exploitation de l'infrastructure.
Il semble pourtant que ces trois affirmations ne soient pas nécessairement exactes et que l'effet du PPP au Liban soit plutôt l'inverse.
*Chargé d'investissement au sein du Fonds d'investissement et de développement des partenariats public-privé (FIDEPPP) géré par la société Natixis Environnement & Infrastructures
À suivre
Aussi, il est important de recadrer le débat, en précisant bien quelles sont les différentes formes de PPP, et d'examiner à quelles conditions celles-ci pourraient être un outil performant de développement tant administratif qu'économique. Le PPP nous arrive de pays où l'État est développé, fort et compétent, notamment dans ses rapports avec la sphère privée. L'État libanais réunit-il ces conditions ?
Qu'est-ce que le PPP ?
Tout d'abord, il faut bien comprendre ce qu'est le PPP. Dans son acception française, l'expression recouvre à la fois de vieux modes de commande publique comme la concession, et de plus récents comme le contrat de partenariat. Pour les Anglo-Saxons, qui n'ont pas l'expérience précédente de la concession, il consiste plus simplement à une application des BOT (Build, Operate & Transfer) et BOO (Build, Operate & Own) au monde de la commande publique. Soyons plus précis et explicitons tous ces termes que recouvre la notion de PPP :
- La concession est une délégation de l'exploitation d'une infrastructure publique à une fin commerciale. L'exemple le plus évident est celui des autoroutes françaises, qui, pour la plupart, sont des concessions, opérées par un concessionnaire qui se rémunère en partie par un péage appliqué aux usagers et d'autre part par une subvention publique. L'intérêt pour l'État est de développer une infrastructure économique, qui contribue au développement du pays, tout en n'obérant pas ses ressources propres dans la gestion de cette infrastructure. Le concessionnaire prend ce que l'on appelle un « risque de trafic » en ce sens où sa rémunération sera impactée par le volume d'usager utilisant l'infrastructure.
- Le contrat de partenariat est un mode dérogatoire du code des marchés publics français, inspiré du Private Finance Initiative (PFI) anglais. Il est dérogatoire car il consiste à transférer une mission globale à un seul cocontractant privé, là où plusieurs marchés publics sont légalement nécessaires. Le partenaire privé se voit alors confier plusieurs responsabilités, par exemple, la conception, la construction, la maintenance et le renouvellement de l'infrastructure, ainsi que son financement. Il s'agit donc de contrats à long terme, d'une durée variant généralement entre 15 et 50 années. La rémunération du cocontractant privé est dépendante du niveau de performance atteint, des critères de disponibilité étant définis contractuellement. Le paiement de la rémunération ne débute qu'une fois la période de conception-construction de l'infrastructure achevée, son montant pouvant ensuite être réduit en cas de non-atteinte des critères de performance prédéfinis. On dit alors que le cocontractant privé prend « un risque de performance ou de disponibilité » (availability payment dans son concept anglo-saxon).
Le BOT et le BOO, devenus PFI si la contrepartie est publique et non privée, fonctionnent sur le même principe, à savoir le transfert d'une mission globale incluant la maîtrise d'ouvrage et le financement à un cocontractant privé. Celui-ci sera généralement une société spécialement créée pour la réalisation du projet d'infrastructure, et regroupant en son sein des industriels ainsi que des investisseurs financiers.
Pourquoi des PPP
au Liban ?
Le Liban connaît un grave déficit d'infrastructure à tous les niveaux (routier, traitement de l'eau, production d'électricité, etc.). Afin de rattraper ce retard, l'idée d'un recours aux PPP est souvent évoquée, notamment pour le développement de nouvelles centrales électriques.
Trois arguments principaux sont avancés pour justifier le recours au PPP :
- le secteur privé financera ces infrastructures, ce qui permettra à l'État de ne pas alourdir son niveau déjà exorbitant d'endettement ;
- la maîtrise d'ouvrage sera réalisée par le secteur privé, considéré par nature plus efficace que le secteur public ;
- la pénalisation financière à laquelle est sujet le cocontractant privé est telle, qu'il en résulte une incitation à terminer la construction dans les délais impartis et à respecter ensuite les critères de performance durant la phase d'exploitation de l'infrastructure.
Il semble pourtant que ces trois affirmations ne soient pas nécessairement exactes et que l'effet du PPP au Liban soit plutôt l'inverse.
*Chargé d'investissement au sein du Fonds d'investissement et de développement des partenariats public-privé (FIDEPPP) géré par la société Natixis Environnement & Infrastructures
À suivre
Cela fait quelque temps qu'une partie de l'intelligentsia économique et politique s'agite sur la question du partenariat public-privé (PPP). Le PPP est vu par beaucoup comme une solution miracle face aux maux de l'État libanais (dette publique, corruption, inefficacité) permettant de rattraper le retard accumulé depuis la fin de la guerre civile en matière d'infrastructures (transport, énergie, bâtiments administratifs, etc.). Malheureusement, les débats autour du sujet sont le plus souvent brouillons, démagogiques, voire idéologiques, et comme à l'accoutumée, les citoyens semblent perdus face à un sujet majeur de politique publique.Aussi, il est important de recadrer le débat, en précisant bien quelles sont les différentes formes de PPP, et d'examiner à quelles conditions celles-ci pourraient être un outil performant...
