COMMENTAIRE Le pouvoir de l’ONU Par Joseph S. NYE*

Staline déniait toute valeur à un pouvoir qui ne reposerait pas sur la force. « Combien le pape a-t-il de divisions ? » a-t-il demandé un jour. Aujourd’hui, beaucoup de soi-disant réalistes nient toute utilité à l’ONU qui serait impuissante et ils estiment qu’elle peut être ignorée. Ils se trompent. Le pouvoir est la capacité à influer autrui de manière à obtenir le résultat que l’on veut. Le pouvoir quand il est à l’état brut repose sur l’argent et la coercition (la carotte et le bâton), sinon il fonctionne à travers la séduction et la coopération. Sans force propre et avec un budget très limité, l’ONU ne dispose comme seule puissance militaire que de celle que veulent bien lui concéder ses États membres. L’ONU a été créée en 1945 pour être au service de ses États membres et l’article 2.7 de sa Charte protège leur souveraineté. Après l’échec de la Société des nations dans les années 30, l’ONU a été conçue de telle sorte que les membres permanents du Conseil de sécurité agissent comme les gendarmes de la planète pour assurer la sécurité collective. Chaque fois que les grandes puissances ont été d’accord, l’ONU a pu disposer d’une puissance militaire importante, comme l’ont montré la guerre de Corée et la première guerre du Golfe. Mais ce sont des exceptions. Durant la guerre froide, le Conseil était divisé. Ainsi qu’un expert l’a formulé, le veto des membres permanents sert de fusible : il vaut mieux que ce soit une lampe qui n’éclaire plus, plutôt que la maison qui brûle. Malgré ces limites, l’ONU dispose d’un pouvoir d’influence considérable qui tient à sa capacité à légitimer les actions d’un pays, notamment en ce qui concerne l’utilisation de la force. Si les peuples ne vivent pas seulement par les mots, ils ne vivent pas seulement par l’épée. Ainsi, l’ONU n’a pas pu empêcher l’invasion de l’Irak en 2003, mais l’absence de son imprimatur a coûté cher aux gouvernements américain et britannique. Des responsables américains ont essayé de nier toute légitimité à l’ONU et appelé en remplacement à une alliance des démocraties. Mais ils n’ont pas compris la situation : l’Irak a divisé les démocraties alliées, et du fait de son caractère universel, l’ONU reste une source importante de légitimité aux yeux de la plus grande partie de la planète. C’est l’ONU elle-même qui a porté le plus atteinte à sa propre légitimité. Considérons à titre d’exemple la Commission des droits de l’homme de l’ONU établie ces dernières années par ses États membres répartis en différents blocs politiques. Elle n’est guère préoccupée de procédures objectives dans son domaine d’action. De même, l’inefficacité administrative a conduit à de piètres résultats lors d’actions très médiatisées, comme le programme pétrole contre nourriture en Irak. Le secrétaire général de l’ONU ne dispose pas de grands pouvoirs, mais certaines personnalités ont rempli leur mission avec efficacité, utilisant leur influence pour obtenir des moyens militaires de la part des États membres. Dag Hammarskjold a ainsi profité de la crise du canal de Suez déclenchée en 1956 lorsque la Grande-Bretagne et la France ont envahi l’Égypte pour obtenir des États membres la création de forces de maintien de la paix, une institution qui ne figure pas dans la Charte originelle de l’ONU. Suite à l’incapacité de l’ONU d’empêcher le génocide au Rwanda et le nettoyage ethnique au Kosovo dans les années 90, Kofi Annan et d’autres ont persuadé les gouvernements de reconnaître une nouvelle responsabilité, celle de protéger les populations menacées. Mais ces innovations ont leurs limites. Après la guerre Israël-Liban en 2006, les États membres se sont tournés une fois de plus vers les forces de maintien de la paix de l’ONU, comme ils l’ont fait dans les cas du Congo et du Darfour. Mais bien que plus de 100 000 hommes de différents pays participent actuellement à des missions de maintien de la paix de l’ONU, les États membres ne leur donnent pas les moyens voulus en termes de budget, de formation et d’entraînement. Pire, ils retardent la mise en place d’une action internationale efficace, comme on l’a vu au Soudan. Il reste à voir si la Chine, craignant que ses accords pétroliers avec ce pays ne mettent en danger les Jeux olympiques de 2008, exercera davantage de pression. De la même manière, l’Assemblée générale a pu convenir que les États ont la « responsabilité de protéger », mais beaucoup de pays interprètent cela dans un sens très restrictif. Notamment, beaucoup de pays en développement restent jaloux de leur souveraineté et craignent que ce nouveau principe n’y porte atteinte. Ainsi, après la récente répression exercée par le gouvernement de Birmanie, le secrétaire général a pu envoyer un représentant dans le pays, mais son pouvoir se limitait à une tentative de médiation et à rendre compte. C’est peut-être suffisant pour peser sur certains gouvernements, mais cela n’a pas empêché récemment la junte birmane d’expulser le représentant de l’ONU après qu’il eut fait état d’une « détérioration de la situation humanitaire ». Quand les États membres décident d’agir dans le cadre du chapitre 7 de la Charte, l’ONU dispose d’une influence et d’une puissance militaire considérables. Son influence est bien plus modeste, mais néanmoins utile, quand les grandes puissances sont en désaccord mais disposées à accepter la mise en place de mesures pratiques. Mais elle est démunie quand les grandes puissances s’opposent à son action ou que des États membres répressifs ignorent les appels à la nouvelle « responsabilité de protéger ». Dans ce cas, il ne sert à rien de s’en prendre à l’ONU. Son pouvoir d’influence est réel, mais il a ses limites. La faute ne revient pas à l’ONU, mais au manque de consensus parmi les États membres. * Joseph S. Nye est professeur à Harvard et auteur du livre « Soft Power : the Means to Success in World Politics ». © Project Syndicate, 2007. Traduit de l’anglais par Patrice Horovitz.