COMMENTAIRE La fausse promesse des sanctions « ciblées »

Par Ian Bremmer* Malgré son discours belliqueux, George W. Bush aimerait autant éviter d’avoir à choisir entre des attaques aériennes sur les sites nucléaires iraniens et accepter le programme nucléaire de l’Iran. Pour le moment, le gouvernement Bush espère que les sanctions « ciblées » visant directement les chefs de file iraniens forceront à un compromis. Le but de la récente décision du Conseil de sécurité des Nations unies était précisément de renforcer les sanctions existantes imposées à l’Iran en interdisant les transactions avec 15 individus et 13 organisations. Mais si d’aucuns au sein du gouvernement américain soutiennent que des sanctions similaires ont incité la Corée du Nord à faire des compromis sur son programme nucléaire, cette stratégie ne fonctionnera pas avec l’Iran pour plusieurs raisons. Tout d’abord, les sanctions ciblées n’ont pas vraiment été efficaces avec la Corée du Nord. Le blocage des 25 millions de dollars de capitaux des responsables politiques à la Banco Delta Asia de Macao a certainement irrité les Nord-Coréens, mais n’a pas empêché Kim Jong-il de lancer un test balistique en juillet dernier ni un essai nucléaire souterrain en octobre. Au lieu de cela, la volonté de la Corée du Nord de reprendre les négociations illustre en partie la décision américaine de ne plus insister sur le démantèlement « complet, vérifiable et irréversible » du programme nucléaire nord-coréen, comme condition préalable aux pourparlers sur la normalisation des relations internationales. Le gouvernement Bush a accepté le fait que la Corée du Nord soit une puissance nucléaire et que des pays tiers ne puissent intervenir : les États-Unis sont donc passés de la position diplomatique intransigeante du Japon à la position plus souple et favorable à la stabilité de la Chine. Ce changement d’attitude est compréhensible. Compte tenu de ses engagements militaires parallèles en Irak et en Afghanistan, ainsi que de la puissance nucléaire avérée de la Corée du Nord, le gouvernement Bush n’est pas en mesure de menacer Kim Jong-il par la force de façon crédible. Les sanctions ont agacé les dirigeants nord-coréens, mais pas assez pour les forcer à abandonner totalement leur programme nucléaire, leur garantie ultime de sécurité. En même temps, la volonté nord-coréenne de parvenir à un accord reflète la décision de la Chine de mettre le holà. La Chine reste la seule puissance étrangère à avoir une quelconque influence sur le gouvernement de Kim Jong-il. Exaspérés par le refus de ce dernier d’apaiser les tensions internationales, les responsables politiques chinois ont clairement fait part de leur refus de protéger et de subventionner l’élite nord-coréenne si elle continuait à pousser les États-Unis à la confrontation. Les Chinois ne peuvent forcer Kim Jong-il au désarmement intégral, mais peuvent au moins le persuader de négocier avec des Américains désormais plus souples. Les États-Unis et la Corée du Nord ont donc conclu un accord différent du « cadre commun » de l’époque Clinton, principalement parce que la Corée du Nord a acquis une réputation d’État briseur de contrat et détenteur de l’arme nucléaire. De retour à la table des négociations en position de force, la Corée du Nord espère maintenant parvenir à un compromis débloquant les biens de ses dirigeants et comportant de nouveaux avantages pour étayer son régime un peu plus longtemps. Tant que les Chinois resteront fermes et que les Américains seront disposés à négocier, l’accord tiendra le coup. Mais aucun de ces discours diplomatiques ne durera indéfiniment. Dans tous les cas, rien de cela n’aidera le gouvernement Bush à améliorer la situation avec l’Iran. Aucun acteur extérieur n’a la même influence sur l’Iran que la Chine sur la Corée du Nord, et même si les États-Unis ont proposé à l’Iran une approche plus conciliante, il est improbable que le Congrès des démocrates suive le pas. Secoués par la critique que leur position sur la guerre en Irak est incohérente et qu’ils sont trop indulgents sur les menaces de sécurité, les démocrates semblent déterminés à exercer davantage de pression sur l’Iran, favorisant des sanctions plus vastes que celles proposées par le gouvernement Bush. Par exemple, Tom Lantos, président de la commission des Affaires étrangères de la Chambre des représentants, a introduit une législation élargissant la portée extraterritoriale du droit américain aux agences de renseignements commerciaux d’exportation, institutions financières, assureurs, syndicats de garantie et cautions des gouvernements étrangers. Cette disposition interdit aux filiales étrangères de sociétés américaines d’investir plus de 20 millions de dollars dans le secteur de l’énergie iranien et supprime le pouvoir du président de déroger à ces pénalités. En outre, elle qualifie la garde révolutionnaire iranienne de groupe terroriste et impose davantage de restrictions aux exportations vers l’industrie de l’aviation civile du pays. Qui plus est, les républicains profitent de l’occasion. La députée Ileana Ros-Lehtinen a introduit une nouvelle législation exigeant que les fonds de pension publics et privés, et les fonds de placement communs vendus ou distribués aux États-Unis se défassent des sociétés investissant plus de 20 millions de dollars en Iran. Enfin, tout comme l’Iran ne se heurte pas à la Chine – un acteur extérieur à l’influence nationale considérable –, la Corée du Nord ne se heurte pas à Israël, un voisin estimant que sa sécurité dépend d’une action militaire préventive. Israël ne se confrontera pas à l’Iran sans le soutien des États-Unis et continuera à exercer des pressions sur le Congrès et le président pour menacer l’Iran par tous les moyens à sa disposition. L’attrait de sanctions ciblées contre l’Iran est évident : elles ont pour but d’éviter au gouvernement d’intenter des actions militaires qui créent plus de problèmes qu’elles n’en résolvent. Elles permettront à la Maison-Blanche d’affirmer son intention d’affaiblir les dirigeants d’Iran et non ses populations. Elles ont également de plus fortes chances d’attirer le soutien international que les sanctions évinçant le pétrole et le gaz iraniens du marché international. Mais il y a peu de chances pour que les sanctions, qu’elles soient ciblées ou non, sapent le consensus iranien en faveur du programme nucléaire. Comme en Corée du Nord, la force nucléaire est un puissant symbole de souveraineté et d’influence internationale du pays – et la garantie ultime que les États-Unis ne pourront jamais agir de la même façon qu’en Irak. Les sanctions offrent aux législateurs et aux diplomates matière à discuter. Mais à moins d’une transformation radicale de la politique intérieure iranienne, elles ne feront que repousser le choix difficile (et de plus en plus probable) entre l’action militaire et l’acceptation du programme nucléaire iranien. Ian Bremmer préside l’Eurasia Group, un cabinet de conseil international spécialisé dans les risques politiques. Il est l’auteur de « The J Curve: A New Way to Understand Why Nations Rise and Fall » (« La Courbe J : une nouvelle manière de comprendre la grandeur et la décadence des nations »). © Project Syndicate, 2007. Traduit de l’anglais par Magali Decèvre