COMMENTAIRE De l’efficacité des ONG Par Robert GLASSER*

Lorsque survient une catastrophe, les organisations non gouvernementales (ONG) sont parmi les premières sur place. Les Nations unies estiment qu’il existe aujourd’hui plus de 37 000 ONG internationales, avec d’importants bailleurs de fonds qui comptent de plus en plus sur elles. Il y a inévitablement des problèmes. Tant le génocide rwandais de 1994 que le tsunami de 2004 dans l’océan Indien ont donné lieu à de dramatiques concurrences entre ONG. Mais il y a aussi eu des réussites marquantes. Plus de 1 400 ONG travaillant dans 90 pays ont obtenu la ratification par 123 pays du traité interdisant les mines antipersonnel. Cependant, l’envergure de « l’industrie » de l’humanitaire d’urgence – à laquelle s’ajoutent les efforts à long terme des ONG pour le développement – soulève de sérieuses questions sur la manière d’évaluer leur efficacité. La flexibilité permet aux ONG d’être innovantes là où des organismes comme l’ONU ne le peuvent souvent pas. Mais il existe peu de règlements internationaux définissant ce qu’une ONG se doit d’être et le manque de contrôle peut avoir des conséquences imprévisibles. Récemment au Tchad, l’ONG française L’Arche de Zoé a, par exemple, tenté de faire sortir des enfants du pays sans avoir l’autorisation ni de leurs parents ni du gouvernement. L’un des principaux soucis des ONG, de l’ONU et des donateurs nationaux est de savoir comment éviter la répétition d’erreurs passées. Pour la plupart des ONG, le signal d’alarme fut le génocide rwandais, lors duquel des centaines de petites organisations essayèrent de mettre sur pied des opérations ad hoc dans les camps de réfugiés en Tanzanie et dans la République démocratique du Congo. Plusieurs camps servirent de relais aux factions armées et, dans le chaos qui s’ensuivit, plus de 50 000 réfugiés moururent du choléra. Il y eut aussi un certain désordre après le tsunami dans l’océan Indien. À un moment, on comptait plus de 400 ONG sur le terrain, à Aceh, en Indonésie, jouant des coudes pour obtenir des ressources, du personnel et des fonds. Une grande partie des leçons apprises au Rwanda fut oubliée ou ignorée, les petites ONG avec peu ou pas d’expérience des catastrophes se montrant responsables d’une grande partie de la confusion. La situation en Indonésie a poussé l’ONU à adopter un nouveau système de « clusters » (groupes sectoriels) afin d’améliorer la coordination. En outre, après une analyse du fiasco rwandais, 400 ONG et organisations des Nations unies, opérant dans 80 pays, se sont unies au sein du projet Sphère pour développer une charte humanitaire commune et un manuel identifiant les normes minimales de performance requises pour toute ONG travaillant dans une zone sinistrée. À mesure que le nombre de rapports postinterventions s’est accru, un cadre rudimentaire est apparu pour évaluer l’impact des ONG. Plutôt que de se contenter d’observer les inputs et les outputs de chaque projet, il s’agit de mesurer l’impact général d’une opération. L’idée est de savoir si la vie des personnes recevant l’aide s’est améliorée de manière durable. De plus en plus de donateurs insistent également pour que les ONG fournissent des preuves mesurables de l’efficacité de leurs actions. Mais si cela sonne bien en théorie, ce n’est pas sans inconvénients lorsque l’on passe à la pratique. En exigeant des résultats quantifiables, les donateurs risquent de pousser les responsables des programmes à privilégier les objectifs faciles à atteindre plutôt que les actions moins mesurables mais conformes à des principes humanitaires solides. Les rapports sur les programmes d’aide pourraient aussi être faussés afin de maintenir le flux de dons. Le plus grand risque est que l’aide humanitaire soit adaptée aux demandes des donateurs plutôt qu’aux besoins véritables. Jusqu’à récemment, la documentation sur l’évaluation des réponses apportées aux urgences humanitaires était, au mieux, incomplète. À la fois agence d’aide humanitaire et de développement, CARE peut apporter une approche à long terme des catastrophes, associant l’aide d’urgence avec une phase de réhabilitation et de rétablissement. Cela n’est pas possible pour les ONG qui se concentrent uniquement sur les solutions d’urgence. Une fois le temps prévu écoulé – ou les fonds épuisés –, elles ont tendance à plier bagage et à quitter les lieux. Même pour les ONG qui demeurent sur place, déterminer l’impact de l’aide au beau milieu d’une crise est difficile, si ce n’est impossible. Les urgences sont chaotiques : les apports en personnel et en ressources sont irréguliers, la population locale est très peu susceptible d’apporter un feedback efficace et les données basiques de précrise sont largement indisponibles, de telle manière que les comparaisons sont délicates. En outre, trop souvent, les événements se succèdent trop rapidement pour pouvoir être mesurés de manière précise. Et, jusqu’à récemment, les donateurs, qui payaient volontiers pour l’aide humanitaire, semblaient moins enclins à financer les évaluations consécutives. Par conséquent, les évaluations de l’aide humanitaire d’urgence reposent beaucoup sur des conjectures et des suppositions. En 2004, un rapport du groupe de politique humanitaire (Humanitarian Policy Group, HPG) a mentionné une étude menée en Éthiopie après que des agences de l’ONU eurent affirmé que le travail humanitaire avait empêché une famine à grande échelle en 2000. Cela pouvait paraître crédible, mais l’étude en question montra que le taux brut de mortalité avait en fait atteint six fois le taux de base normal. La plupart des décès étaient dus à des maladies contagieuses, que ces personnes mal nourries pourraient très bien avoir contractées en s’entassant dans les centres de distribution de nourriture. Le HPG a par conséquent recommandé une surveillance à long terme des futures réponses humanitaires et déclaré que la réussite ou l’échec devait être évalué dans un contexte large plutôt qu’en se concentrant sur un projet spécifique. Les personnes qui survivent à un séisme ou à une inondation, par exemple, peuvent rapidement être confrontées à une nouvelle crise si la catastrophe a également détruit leur seul moyen de subsistance. De nouveaux outils d’analyse, plus sophistiqués, sont nécessaires pour comprendre ces effets à long terme, avec des formations suffisantes pour s’assurer que les nouvelles méthodes sont appliquées correctement sur le terrain. L’indice de stratégie (Coping Strategy Index) est une innovation récente, conçue par le Programme alimentaire mondial et CARE, qui analyse de quelle manière les populations affrontent les longues crises alimentaires, en tenant également compte de leur vulnérabilité face à une famine future. Les ONG se taillent la part du lion des tâches humanitaires mondiales, et certaines erreurs sont inévitables. Mais à mesure que nous approfondissons notre expérience de l’humanitaire et du développement, nous devons tirer des leçons du passé et comprendre combien il nous reste à apprendre. *Robert Glasser est secrétaire général de CARE International. © Project Syndicate/Europe’s World, 2008. Traduit de l’anglais par Yann Champion.