COMMENTAIRE Se reconstruire après la guerre

Par Graciana del Castillo et Edmund S. Phelps Élargir l’inclusion sociale et économique sans nuire au dynamisme économique est l’un des défis majeurs des pays avancés. Pour les pays ravagés par la guerre, le problème est autrement plus aigu et les choix plus limités. Ils font, en effet, face à un double défi : créer les conditions d’une économie dynamique et promouvoir, en même temps, l’inclusion sociale et économique. Sans ces deux éléments, toute réconciliation nationale risque d’être impossible. L’exclusion sociale dans les pays industrialisés induit des coûts pour la société, auxquels les hommes politiques doivent répondre par des mesures ciblées et efficaces. Le manque d’emplois, par exemple, mène souvent la population, notamment les jeunes, à s’éloigner du travail pour tomber dans la toxicomanie et la criminalité. La société doit, alors, couvrir les frais des politiques de prévention de la criminalité et de l’administration judiciaire. Un marché du travail flexible, comme beaucoup le suggèrent, ne peut en lui-même encourager l’inclusion. Dans les pays ravagés par la guerre, les programmes de protection sociale ne font souvent qu’aggraver le chômage en réduisant les incitations à travailler et en créant une culture de la dépendance. Les lois sur les salaires minimums et les accords sur l’emploi mettent souvent les entreprises respectueuses de la législation dans l’incapacité d’employer les travailleurs les moins productifs. Par conséquent, pour ces ouvriers, ces pays ont besoin de salaires plus élevés et de plus d’opportunités d’emploi dans le secteur privé. Un programme de subventions des salaires réduisant le coût de la main-d’œuvre non qualifiée à temps plein pourrait notamment encourager les entreprises à embaucher ce type d’ouvriers. Dans le même temps, la formation continue permettrait de rendre le programme attrayant pour les ouvriers et pour la société dans son ensemble. Les gouvernements pourraient supporter les coûts de ces subventions, car la baisse du chômage ferait non seulement diminuer le coût de la sécurité publique, mais permettrait en outre de réduire le besoin de programmes de protection sociale. Dans les pays qui sortent de la guerre ou d’autres conflits, les efforts d’inclusion sont futiles tant que l’économie est stagnante. S’il n’y a pas à la fois le dynamisme et l’inclusion, le chemin vers la paix sera difficile à atteindre, comme le démontrent les exemples récents du Kosovo, du Timor-Oriental, de l’Afghanistan, de l’Irak et de nombreux pays d’Afrique. En conséquence, les transitions d’après-guerre ont besoin de politiques qui encouragent le dynamisme économique et l’inclusion à aller de pair. Le redémarrage de l’économie doit commencer aussitôt que possible, non seulement parce qu’il est essentiel au maintien de la stabilité politique et sociale, mais aussi parce que les donateurs refusent de soutenir une reconstruction économique si le pays ne joue pas son rôle en créant un environnement propre à assurer sa pérennité. Compte tenu des vulnérabilités politiques, sociales et institutionnelles que connaissent ces pays, sans parler des graves dégâts causés aux infrastructures humaines et matérielles qui sont le lot de tout conflit, la tâche est énorme. Dans ces économies ravagées par la guerre, la politique est tout sauf ordinaire. La plupart des pays sortant d’un conflit souffrent d’une situation budgétaire difficile, qui, le plus souvent, rend impossible le financement de subventions. En outre, l’assistance étrangère, qui est stable dans les pays en développement « normaux », atteint généralement des pics soudains lors d’une transition d’après-guerre. Très souvent, à la fin du conflit, l’aide extérieure atteint des niveaux extraordinairement élevés, tant par personne que proportionnellement à la taille de l’économie qui la reçoit. Cependant, ce type d’assistance a habituellement tendance à décroître très rapidement. Dans un processus de développement normal, les pays à revenus bas reçoivent, par exemple, une assistance étrangère constante, de l’ordre de 3 % environ de leur revenu national brut. Au Rwanda, en revanche, l’aide a atteint 95 % du revenu national brut juste après la fin du conflit, avant de retomber à 20 % dans les cinq ans. La consolidation de la paix après un conflit violent a peu de chances de réussir si des emplois ne sont pas créés et que l’économie n’est pas rapidement stabilisée, puis menée sur la voie de l’investissement et de la croissance avec une inflation faible. Les Nations unies reconnaissent que si la reconstruction économique échoue en termes de dynamisme et d’inclusion, les pays qui sortent de la guerre ont 50 % de chance d’y retomber. Sans parler du prix en vies humaines, le coût économique du maintien de la paix n’est rien comparé aux dépenses qu’impliqueraient l’aide humanitaire, l’intervention militaire et les opérations de maintien de la paix nécessaires si le pays tombait à nouveau dans la guerre. En conséquence, un financement efficace de la paix est un bon investissement des ressources des donateurs, ainsi qu’un facteur majeur de prévention des conflits. Toutefois, les donateurs doivent éviter certaines erreurs classiques. En de nombreux cas, la reconstruction économique a échoué en partie parce que les donateurs exigeaient que l’on fasse appel à leurs propres compagnies et experts nationaux. Cette politique a souvent mené à des programmes que les pays ne souhaitaient pas, ainsi qu’à l’embauche d’experts étrangers pour des tâches que des autochtones auraient pu et auraient dû réaliser. En accordant aux entreprises nationales des subventions de salaires pour embaucher de la main-d’œuvre non qualifiée, les donateurs augmenteraient l’efficacité et la justesse de leur assistance pour soutenir une reconstruction nationale et prévenir les conflits. Compte tenu du bas coût du travail, les entrepreneurs locaux pourraient décider d’investir, en dépit des nombreuses incertitudes et des risques qui caractérisent les situations postconflictuelles. Les avantages en termes de création d’emplois, de réintégration des anciens combattants dans des activités productives, d’économies sur les programmes de sécurité et d’améliorations de la sécurité publique seraient nombreux. Ce type d’aide permettrait aussi d’aider les autorités politiques à gagner le soutien de la population, qui leur serait reconnaissante de mettre en place des politiques promouvant la création d’emplois. Par la même occasion, cette politique n’aurait pas le coût budgétaire des subventions gouvernementales et ne serait pas gênée par la difficulté de suspendre les subventions une fois celles-ci accordées par un gouvernement. Ces subventions d’aide resteraient en place pour une période donnée, les donateurs les interrompant peu à peu, à mesure que les programmes d’aide arriveraient à leur terme. En outre, de telles subventions aideraient à réactiver le secteur privé, essentiel lorsque les aides extérieures massives d’après-conflit reviennent aux niveaux classiques dans des conditions de développement normales. * Graciana del Castillo, l’une des dirigeantes du Centennial Group, enseigne à l’université de Columbia. Elle est l’auteur d’un livre à venir intitulé Post-Conflict Economic Reconstruction. * Edmund Phelps, lauréat du prix Nobel d’économie 2006, est professeur d’économie à l’université de Columbia et l’auteur de Rewarding Work, qui sera réédité cet automne. © Project Syndicate, 2007, Traduit de l’anglais par Yann Champion.